隨著近期地方債發(fā)行數(shù)據(jù)的出爐,去年全年地方債發(fā)行全景得以呈現(xiàn):2016年全年,我國地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元,為2015年發(fā)行額的1.6倍。其中,置換債占比超八成。至此,地方存量債尚余6.3萬億元有待完成置換。展望2017年,業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì),全年發(fā)債規(guī)模或在6萬億元,置換債將達(dá)約4.8萬億元,不過,城投債將遭遇置換難題。
據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年,在總量超6萬億元規(guī)模的地方債中,新增債券1.17萬億元,置換債4.87萬億元,與2015年結(jié)構(gòu)類似,置換債占比都在八成左右。
“這兩年置換債券成為地方債券的主要部分,既是落實(shí)修訂后《預(yù)算法》對地方政府舉債方式僅限債券的要求,促進(jìn)了地方債的合法性和規(guī)范性;也一定程度上體現(xiàn)出地方政府將高利、短期債務(wù)置換為低利、長期債務(wù)的需求,有效降低了地方債的風(fēng)險(xiǎn)。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室湯林閩博士對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。
從發(fā)行類別來看,2016年全年發(fā)行一般債券33.53萬億元,占發(fā)行總額的58.5%。“2016年,一般債券發(fā)行比例迅速提升,說明地方政府逐步擴(kuò)大發(fā)行用財(cái)政收入償還方式的地方債,實(shí)際上反映了地方政府在不同的財(cái)政來源之間的權(quán)衡。”中誠信國際報(bào)告指出。此外,從區(qū)域來看,江蘇、山東、浙江、廣東和湖南發(fā)債規(guī)模在31個(gè)發(fā)行地方債的省(市、自治區(qū))中位列前五。
湯林閩告訴記者,從地方債置換工作的完成期限看,根據(jù)2015年底《財(cái)政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》中提出的要求,即“地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分,通過三年左右的過渡期,由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”,地方債存量中的非債券形式債務(wù)的置換工作,應(yīng)在2018年前后完成。
從需置換的地方債存量看,按照《全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)<國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案>的決議》,2014年末,全國地方政府債務(wù)(即審計(jì)口徑中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù))余額15.4萬億元,其中需要置換的地方債存量約為14.2萬億元。
由此,2015年發(fā)行了置換債余額3.2萬億元,再加上2016年發(fā)行的4.87萬億元置換債,合計(jì)已經(jīng)發(fā)行約8.08萬億元的置換債,56.3%的債務(wù)存量已經(jīng)發(fā)生了置換,地方存量債尚余約6.3萬億元需要置換。
“按照三年置換期,2017年是債務(wù)置換的關(guān)鍵一年,如果置換速度按照2016年的水平5萬億左右,那剩余的置換任務(wù)大部分將在2017年完成,地方政府債務(wù)置換將提前完成。”中誠信國際報(bào)告指出,根據(jù)當(dāng)前的赤字率水平以及2017繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的背景,預(yù)計(jì)2017年新增地方債為1萬億左右,加上債務(wù)置換的額度,全年地方債發(fā)行規(guī)模為6萬億左右。
中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,2017年置換債的難點(diǎn)不在于規(guī)模大小,而在于投資人是否愿意將手持的債務(wù)置換為地方政府債券,尤其是城投債的持有人可能覺得債券未到期且收益率高,因而置換意愿低。
“未來一段時(shí)間內(nèi),地方債與城投債會(huì)繼續(xù)維持同步發(fā)展格局。”中誠信研究院分析師楊小靜也預(yù)計(jì),由于債務(wù)置換進(jìn)度受政策影響非常大,2017年城投債債務(wù)置換的實(shí)際案例不會(huì)多。而隨著地方政府債務(wù)置換將在2017年加速推進(jìn)、2018年完全結(jié)束,加上城投債真正的到期高峰會(huì)在2019年至2021年,因此,城投債風(fēng)險(xiǎn)或在2018年以后逐步暴露。
不過,湯林閩指出,從債券市場接受度來看,經(jīng)過多年培育和發(fā)展,地方政府債券市場已比較成熟。2016年,債券市場對地方債的接受度良好,置換的壓力不大,進(jìn)行得較為順利。那么,2017年與2016年相比,只要基本條件不發(fā)生重大變化,這種接受度就不會(huì)有很大起伏。即使6萬億元置換規(guī)模可能會(huì)對債券市場的資金造成一定沖擊,也不會(huì)給置換工作帶來大的影響。
2016年底的全國財(cái)政工作會(huì)議明確指出,“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,確保財(cái)政可持續(xù)。強(qiáng)化地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理。妥善處理存量政府債務(wù),加大發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)工作力度。加強(qiáng)對地方落實(shí)債務(wù)管理制度情況的監(jiān)督。加大查處違法違規(guī)舉債融資行為和問責(zé)力度。深入推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型,加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警。”
就風(fēng)險(xiǎn)而言,湯林閩表示,目前來說,整體風(fēng)險(xiǎn)并不大,但必須警惕局部風(fēng)險(xiǎn)。此外,需注意或有債務(wù)可能轉(zhuǎn)化為地方政府直接債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),畢竟或有債務(wù)的規(guī)模龐大,即使部分轉(zhuǎn)化,也可能對地方政府造成較大沖擊。
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