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????作為一種市場準(zhǔn)入管理方式，負面清單管理模式在當(dāng)前世界各國推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放中被越來越普遍采用。我國金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放采用負面清單管理模式有多重意義，特別是在泛資管時代，推出統(tǒng)一的“負面清單”，有助于明確監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，為金融機構(gòu)提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺，以激發(fā)創(chuàng)新動力，提升服務(wù)能力

????以負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放并非僅有好處而無弊端。通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對外開放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障，包括建立健全金融服務(wù)業(yè)系統(tǒng)性的監(jiān)管體系、加強金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管法律規(guī)則體系的建設(shè)、加強金融服務(wù)業(yè)在實體層面上的市場準(zhǔn)入監(jiān)管等

????□肖本華

????金融服務(wù)業(yè)仍有進一步開放的必要

????金融服務(wù)業(yè)對外開放與金融服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入相對應(yīng)，是指通過降低金融服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入條件，外國金融機構(gòu)可通過獨資、合資、兼并等方式進入一國銀行、證券與保險產(chǎn)業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)。

????金融服務(wù)業(yè)對外開放覆蓋銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和其他行業(yè)，其方式包括跨境支付、境外消費、商業(yè)存在和自然人存在等。加入WTO后，我國金融服務(wù)業(yè)整體上有了較高的開放度，但仍然存在一定的管制，體現(xiàn)為受限制和不承諾所占比例較高。

????從目前金融行業(yè)開放的具體情況來看，我國銀行業(yè)開放程度顯著提高，競爭力不斷增強。以加入世貿(mào)組織為時間分界，我國銀行業(yè)開放大致可以分為兩個階段。第一階段從改革開放之初至加入世貿(mào)組織前（1979年-2001年）。這一階段的開放主要是配合國民經(jīng)濟的發(fā)展和引進外資，開放措施帶有“試點”特征，沒有開放時間表。第二階段則是從加入世貿(mào)組織至今（2001年至今）。這一階段我國認真履行承諾，逐步開放外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的地域范圍和客戶對象范圍。其中重要的舉措是2014年12月20日《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國外資銀行管理條例〉的決定》的公布。這次條例修改是在全面深化改革的新形勢下，對外資銀行主動實施進一步開放的措施。修訂后的條例適當(dāng)放寬外資銀行準(zhǔn)入和經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的條件，為外資銀行設(shè)立運營提供更加寬松、自主的制度環(huán)境。在此之前，銀監(jiān)會已修訂發(fā)布《外資銀行行政許可事項實施辦法》，簡化外資法人銀行設(shè)立分行、開辦衍生產(chǎn)品交易和信用卡等業(yè)務(wù)方面的行政審批程序和準(zhǔn)入要求。

????我國證券業(yè)的開放度相對較低，主要限制是商業(yè)存在。自1995年第一家中外合資證券公司——中金公司成立以來，我國持續(xù)推進證券業(yè)對外開放。從境內(nèi)公司發(fā)行B股、H股到境內(nèi)公司同時發(fā)行A股、H股，從外資機構(gòu)設(shè)立駐華代表處、合資證券公司到境內(nèi)證券經(jīng)營機構(gòu)設(shè)立境外分支機構(gòu)、合資證券公司，從合格境外機構(gòu)投資者制度到合格境內(nèi)機構(gòu)投資者制度、人民幣合格境外機構(gòu)投資者制度、“滬港通”制度，從《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補充協(xié)議到《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及其后續(xù)金融合作的會談，我國證券業(yè)走過了一條“以我為主、循序漸進、互利共贏”的開放道路，在促進資本市場優(yōu)化資源配置、服務(wù)經(jīng)濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管我國證券業(yè)已全面履行加入世貿(mào)組織的承諾，但仍然是世界上少數(shù)存在對外開放限制性措施的經(jīng)濟體之一。目前，大部分新興市場經(jīng)濟體均實現(xiàn)了證券業(yè)對外開放，俄羅斯、印度尼西亞、菲律賓、巴西、阿根廷、智利、墨西哥等國家和地區(qū)對外資參股證券公司均未設(shè)定持股比例限制，泰國、印度、韓國等原先已有的限制條款目前也已全部取消。

????我國保險業(yè)的開放較早，但在市場準(zhǔn)入上仍有諸多限制。從2004年12月11日開始，我國根據(jù)加入世貿(mào)組織的承諾放開保險業(yè)對外資的業(yè)務(wù)和地域限制，除了對壽險公司有外資持股比例不超過50%及設(shè)立條件限制外，對外資沒有其他限制。非壽險公司則除了設(shè)立條件以外，沒有其他限制。盡管近年來我國保險業(yè)發(fā)展迅速，但由于其發(fā)展的歷史短、基礎(chǔ)差、底子薄、整體水平不高，與發(fā)達國家或地區(qū)相比還存在較大的差距。保險業(yè)的總資產(chǎn)、保費收入、保險深度和保險密度等方面與世界平均水平相差懸殊，更進一步的開放仍然是有必要的。

????負面清單管理

????對金融服務(wù)業(yè)開放的意義

????作為一種市場準(zhǔn)入管理方式，負面清單管理模式在當(dāng)前世界各國推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放中被越來越普遍采用。我國金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放采用負面清單管理模式有多重意義。

????一是有利于建立更加公平的競爭機制。近年來，隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)綜合性的增強，金融服務(wù)業(yè)細分市場的業(yè)務(wù)趨同性明顯上升，泛資管時代已經(jīng)來臨。但金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管部門仍處于“三分天下”的狀態(tài)，原有的監(jiān)管部門各自設(shè)計的監(jiān)管規(guī)則，對泛資管時代下金融服務(wù)業(yè)的新特征缺乏及時的回應(yīng)。這就導(dǎo)致對金融服務(wù)業(yè)細分領(lǐng)域相似業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求不盡相同，為套利行為提供了空間。在這樣的背景下，推出統(tǒng)一的“負面清單”，有助于明確監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，為金融機構(gòu)提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺，以激發(fā)創(chuàng)新動力，提升服務(wù)能力。

????二是有利于形成更加健康的金融市場。一方面，負面清單能明確理財業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)和影子銀行的投資禁止領(lǐng)域，優(yōu)化資金渠道設(shè)置，規(guī)范過橋資金融通行為，強化金融產(chǎn)品與實體經(jīng)濟的聯(lián)系，縮短企業(yè)融資鏈條，降低企業(yè)融資成本。另一方面，負面清單釋放的經(jīng)營空間，能吸引包括外資和民營資本在內(nèi)的更加多元的市場主體進入金融服務(wù)業(yè)，增強金融服務(wù)業(yè)市場的競爭性和包容性，推動金融機構(gòu)探索特色化、差異化的發(fā)展道路。

????三是有利于建立非歧視性的金融服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度。出于安全性考慮，我國金融服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入限制設(shè)置的目標(biāo)在于對金融機構(gòu)的保護，這導(dǎo)致政策較偏向于資產(chǎn)豐厚和準(zhǔn)備金充足的國有大型金融企業(yè)。未來，我國應(yīng)通過深化改革進一步釋放市場活力，建立針對中小規(guī)模金融實體的非歧視性準(zhǔn)入制度。而降低金融服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入壁壘的改革應(yīng)與金融服務(wù)業(yè)存量改革相配合。因為，如果不對原有的金融服務(wù)業(yè)進行改革，即使降低準(zhǔn)入壁壘進行增量改革，由于受原有的金融服務(wù)業(yè)存量的牽制無法向縱深推進，也無法實現(xiàn)提升金融主體競爭意識、增加市場活力的目的。

????四是有利于推進服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)型。金融開放向縱深推進將對服務(wù)型政府的經(jīng)濟職能提出新的要求。在發(fā)展中國家市場經(jīng)濟發(fā)展初期，政府需要充分發(fā)揮市場的作用，并對市場作用的范圍、程度及具體方式進行保護性發(fā)展。當(dāng)其進入“中等收入陷阱”的轉(zhuǎn)型期時，政府將完成從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。金融管理是政府經(jīng)濟職能的重要組成部分。改善金融壓抑和金融扭曲的市場環(huán)境和推進現(xiàn)代金融市場體系的建立，將是我國服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的重要組成部分。通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放，將進一步推動我國政府金融管理職能向適度性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、效能性、服務(wù)性以及透明性轉(zhuǎn)變。

????負面清單對金融穩(wěn)定的影響

????以負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放并非僅有好處而無弊端。這種金融監(jiān)管由正面清單向負面清單模式的轉(zhuǎn)變會給金融穩(wěn)定、金融法律適應(yīng)性及金融監(jiān)管能力帶來挑戰(zhàn)，也會給金融消費者權(quán)益的保護帶來沖擊。

????第一，對金融穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)。金融市場主體負面清單外事項自主決定的實質(zhì)是金融自由化。金融自由化在帶來金融深化的同時，也給金融體系的穩(wěn)定性帶來挑戰(zhàn)。以美國2008年次貸危機為例，導(dǎo)致次貸危機爆發(fā)的一個重要原因就是監(jiān)管真空，即金融創(chuàng)新產(chǎn)生了不在負面清單范圍內(nèi)的金融產(chǎn)品和金融機構(gòu)。監(jiān)管真空在金融產(chǎn)品方面突出表現(xiàn)在以信用衍生品為主的場外衍生品上，在金融機構(gòu)方面突出表現(xiàn)在沒有建立起監(jiān)控對沖基金的監(jiān)管體制。不受監(jiān)管限制的信用衍生品和對沖基金快速膨脹所產(chǎn)生的泡沫必然給金融穩(wěn)定帶來威脅。

????第二，給金融消費者保護帶來沖擊。金融消費者權(quán)益保護是金融監(jiān)管的兩大核心目標(biāo)之一。金融服務(wù)業(yè)負面清單外的金融市場主體、金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的自主發(fā)展，尤其是金融創(chuàng)新的自主發(fā)展，使得監(jiān)管部門在短時間內(nèi)無法對創(chuàng)新型機構(gòu)、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)對消費者的利弊作出準(zhǔn)確判斷并采取監(jiān)管措施，從而無法有效保護金融消費者的利益。分析2008 年美國次貸危機可以發(fā)現(xiàn)，嚴重侵害消費者利益的次貸產(chǎn)品都是在金融創(chuàng)新名義下創(chuàng)造出來的。

????第三，給金融法律適應(yīng)性及金融監(jiān)管能力帶來挑戰(zhàn)。金融服務(wù)業(yè)負面清單管理模式建立后，對于清單外事項，由于缺乏法律依據(jù)，監(jiān)管部門不能就市場準(zhǔn)入進行限制或禁止。然而，不受限制或禁止的市場準(zhǔn)入并非不存在風(fēng)險，這就需要加強對金融市場主體、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品市場準(zhǔn)入后的事中和事后監(jiān)管。在法治原則下，事中和事后監(jiān)管也需要法律明確授權(quán)，因此金融法律能否快速適應(yīng)準(zhǔn)入后事中和事后的監(jiān)管要求就顯得至關(guān)重要。與此同時，準(zhǔn)入性監(jiān)管撤銷后，需要金融監(jiān)管部門在事中和事后監(jiān)管中及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并采取措施，這給金融監(jiān)管能力提出了更高的要求。

????因此，通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對外開放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障：一是建立健全金融服務(wù)業(yè)系統(tǒng)性的監(jiān)管體系；二是加強金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管法律規(guī)則體系的建設(shè)；三是加強金融服務(wù)業(yè)在實體層面上的市場準(zhǔn)入監(jiān)管；四是加強金融服務(wù)業(yè)在程序?qū)用嫔系氖袌鰷?zhǔn)入監(jiān)管；五是加快培育適應(yīng)負面清單的金融市場參與者；六是加強金融科技在金融事中和事后監(jiān)管中的應(yīng)用。

????上海自貿(mào)區(qū)

????對負面清單管理的實踐與經(jīng)驗

????《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》指出，上海自貿(mào)區(qū)的總體目標(biāo)之一是“加快探索資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放”，也就是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)要率先加快金融服務(wù)業(yè)對外開放力度。在金融服務(wù)業(yè)對外開放上的先行先試，充分體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)在我國金融開放選擇漸進性道路中，充當(dāng)壓力測試平臺的角色。上海自貿(mào)區(qū)成立以來，對金融服務(wù)業(yè)擴大開放采取的是“正面清單+負面清單”的模式。自貿(mào)區(qū)成立后已先后推出了2013年、2014年的上海版和2015年、2017年的全國版負面清單。其中，金融服務(wù)業(yè)對外開放都是重要內(nèi)容。雖然上海自貿(mào)區(qū)通過負面清單管理擴大了金融服務(wù)業(yè)對外開放，但還需要進一步完善負面清單的管理模式，以推進上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放。

????完善上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單管理模式，首先需要編制負面清單文本。根據(jù)“金改40 條” 精神及上海市領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)要求，我們對上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單文本進行了研究，在廣泛借鑒國內(nèi)外實踐案例的基礎(chǔ)上，我們提出了編制上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單文本的四點思路。

????一是增加清單表述，提高操作性與有效性。已發(fā)布的外商投資準(zhǔn)入負面清單、市場準(zhǔn)入負面清單都只有序號、領(lǐng)域、特別管理措施等三個表述字段，比較簡潔，但公眾希望能增加表述字段。調(diào)研表明，措施來源、國內(nèi)法規(guī)定、效力層級等字段最受公眾關(guān)注，可以較大程度提高清單的透明度。

????二是拓展清單內(nèi)容，提升公平性與完整性。一方面，從環(huán)節(jié)方面進行拓展，借鑒中韓自貿(mào)協(xié)定案例，把市場準(zhǔn)入限制和國民待遇限制統(tǒng)一到一張負面清單里。另一方面，從機構(gòu)方面進行拓展，結(jié)合功能監(jiān)管理念，把傳統(tǒng)金融業(yè)機構(gòu)之外，從事金融業(yè)務(wù)的典當(dāng)行、第三方支付機構(gòu)等新型持牌機構(gòu)納入覆蓋范圍。

????三是建立評估制度，實現(xiàn)創(chuàng)新性與試驗性。以負面清單年度評估為基礎(chǔ)，歸集可行的改革建議，形成政策創(chuàng)新儲備，加強與中央有關(guān)部委的溝通協(xié)調(diào)。政策創(chuàng)新儲備雖然不對外發(fā)布，但可以很好地起到效果評估和創(chuàng)新溝通的作用。

????四是開展政策試點，把握對等性與可控性。編制負面清單并不是負面清單管理模式的全部內(nèi)容，還須依托清單推動改革，更好地發(fā)揮清單的衍生效應(yīng)。上海將以金融服務(wù)業(yè)負面清單為基礎(chǔ)，在自由貿(mào)易賬戶這一新興賬戶體系的支持下開展先行探索。如在全國率先探索推進外資金融機構(gòu)準(zhǔn)入后的國民待遇；探索自由貿(mào)易賬戶下自貿(mào)試驗區(qū)與其他國家（地區(qū)）金融領(lǐng)域的對等開放；探索全面推廣負面清單管理模式后的金融安全審查框架；結(jié)合業(yè)界自律共治與負面清單效果評估，推進金融政策改革創(chuàng)新；探索金融領(lǐng)域?qū)?nèi)外資金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入的一體化管理。

????通過研究，我們現(xiàn)已編制形成三份負面清單文本材料：《上海自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放特別管理措施（負面清單）》（討論稿）、使用說明和政策創(chuàng)新儲備表。其中，與現(xiàn)有清單相比，《負面清單》（討論稿） 體例具有三方面的特征：一是從表述字段看，增加了行業(yè)、政府層級、措施來源和措施描述四個字段；二是從領(lǐng)域類型看，引入了 10 個規(guī)范分類，并分成市場準(zhǔn)入限制與國民待遇限制兩個部分，分類更加科學(xué)、更加清晰；三是從覆蓋主體看，新增覆蓋其他金融機構(gòu)的 4 項措施以分別對應(yīng)第三方支付機構(gòu)、金融信息服務(wù)企業(yè)、評級企業(yè)和典當(dāng)行。《負面清單》（討論稿）具體內(nèi)容則包括兩個部分，其中外資投資設(shè)立金融機構(gòu)管理（市場準(zhǔn)入限制）部分涉及 7 個領(lǐng)域、40 項措施；外資準(zhǔn)入后業(yè)務(wù)管理措施（國民待遇限制）部分涉及 3 個領(lǐng)域、 13 項措施，兩部分合計 10 個領(lǐng)域、53 項措施。

????根據(jù)所提出的《負面清單》（討論稿）文本內(nèi)容，我們進一步調(diào)研，結(jié)合中美、中歐雙邊投資協(xié)定談判及“十三五”我國金融體制改革的內(nèi)容，提出進一步結(jié)合“金改40條”在上海自貿(mào)區(qū)進行先行先試的四個方面建議。

????一是進一步擴大金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入。首先，放寬所有權(quán)和經(jīng)營范圍限制，為外資銀行、券商和基金管理公司與我國境內(nèi)本土機構(gòu)平等競爭逐步創(chuàng)造條件。允許外資銀行收購我國境內(nèi)本土銀行超過20%（單個外資股東）或25%的股權(quán)（多個外資股東），但分別不超過30%和49%；允許外資證券公司在我國設(shè)立擁有100%股權(quán)的證券分支機構(gòu)、擁有與我國境內(nèi)本土證券公司等同的完整證券許可、以及收購我國境內(nèi)本土證券公司不超過50%的股權(quán)；允許外資基金管理公司在我國設(shè)立擁有100%股權(quán)的基金管理分支機構(gòu)，擁有與我國境內(nèi)本土基金管理公司等同的完整基金管理許可，以及收購我國本土基金管理公司不超過50%的股權(quán)。其次，簡化分行和支行擴展及業(yè)務(wù)拓展程序。允許外資銀行每年提交多項分行和支行設(shè)立申請，從而以更加透明有序的方式促進本地法人銀行的分支網(wǎng)點擴展。

????二是進一步利用FT賬戶推動金融服務(wù)業(yè)對外開放。首先，利用FT賬戶提高區(qū)內(nèi)本土證券機構(gòu)的國際競爭力，包括允許在FT賬戶下開展原普通賬戶已開展的業(yè)務(wù)，通過FT賬戶給予證券公司自營業(yè)務(wù)和資管業(yè)務(wù)自由可兌換額度，利用FT賬戶在區(qū)內(nèi)發(fā)行私募債。其次，利用FT賬戶提供跨境金融服務(wù)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點進一步擴大跨境金融服務(wù)的雙向開放，即無需通過設(shè)立分支機構(gòu)就可以提供跨境金融服務(wù)。但考慮到這種跨境金融服務(wù)雙向開放所存在的風(fēng)險，因此建議這種形式的跨境金融服務(wù)必須注冊或取得授權(quán)，并且只能通過自貿(mào)區(qū)FT賬戶體系進行。

????三是重點推進證券市場、銀行間市場等金融市場對外開放。首先，放寬債券市場準(zhǔn)入限制，逐步賦予外資銀行與中資銀行在債券市場中同等的權(quán)利，降低外資銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快審批外資銀行和證券公司在銀行間債券市場上承銷國債、央行票據(jù)、金融債和公司債的申請。其次，擴大自貿(mào)區(qū)跨境資產(chǎn)證券化和放寬自貿(mào)區(qū)債券發(fā)行主承銷商資質(zhì)，盡快研究出臺相關(guān)政策，賦予大型外資銀行對不同類型債券的承銷或者主承銷資格，以便給予外資銀行在跨境資產(chǎn)證券化領(lǐng)域參與創(chuàng)新的機會。最后，調(diào)整中國外匯交易中心銀行間市場中的拆借限額，取消我國境內(nèi)所有銀行拆借額只能為其資本金兩倍的限制。

????四是以上海建設(shè)國際保險中心為目標(biāo)推進保險業(yè)對外開放。首先，實現(xiàn)跨境保險外匯資金的自由結(jié)售匯。其次，支持雙邊協(xié)定國家尤其是“一帶一路”沿線離岸保險業(yè)務(wù)，豁免簽有雙邊協(xié)定國家的無中國利益的離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求，允許直接引進并以英語條款注冊在其他市場已經(jīng)運作成熟的離岸保險產(chǎn)品，豁免“一帶一路”沿線地區(qū)離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求；調(diào)整有關(guān)保險財務(wù)制度，允許在償付能力監(jiān)管范圍內(nèi)實行軋差收付，允許與我國簽有雙邊協(xié)定國家的中介以扣除中介費用的方式收取外匯保險凈保費。最后，支持自貿(mào)區(qū)國有大型保險公司創(chuàng)新壽險外幣保單。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)對大型國資保險機構(gòu)給予外匯長期壽險業(yè)務(wù)試點資格，放開外幣保單投保人和產(chǎn)品的限制，并相應(yīng)放寬配套的外幣保險資產(chǎn)投資政策，以實現(xiàn)資產(chǎn)負債的匹配。對境內(nèi)居民購買外匯長期壽險產(chǎn)品，適

????度突破個人購匯額度限制，給予每年每人不超過一定限額的專項額度，作為擴大個人資本項下可兌換額度的一個新突破口。（作者系上海立信會計金融學(xué)院自貿(mào)區(qū)研究院副院長）