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　　■“十三五”規(guī)劃前瞻之十

　　經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我國社會(huì)保障體系正進(jìn)入全面深化改革階段。“十三五”時(shí)期，制度的公平性、財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、制度運(yùn)行效率等將成為亟待解決的關(guān)鍵問題。專家認(rèn)為，需要加快頂層設(shè)計(jì)，從推動(dòng)制度一體化發(fā)展、建立更加公平的待遇確定機(jī)制、加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、提高制度運(yùn)行效率和保障能力等方面，完善現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，并最終實(shí)現(xiàn)中國特色的社會(huì)保障制度走向成熟、定型。

　　中國社會(huì)保障制度通過過去30年的不斷改革，在整體上已經(jīng)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位保障制”軌跡，轉(zhuǎn)入了與市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的“社會(huì)保障制”軌道。以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等為骨架的新型社會(huì)保障體系框架基本成形。

　　從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，社會(huì)保障體系稱得上是經(jīng)歷了一場“大躍進(jìn)”式的變革。2008年至今，社會(huì)保障方面的整體公共支出年均增幅超過20%，約為同期我國GDP年均增速的兩倍；我國社會(huì)保障方面總體公共支出相當(dāng)于GDP比重從2008年的6.57%增至2013年的10.04%。

　　“‘十二五’時(shí)期，是我國社會(huì)保障制度改革力度最大、發(fā)展速度最快、惠及民生最廣的時(shí)期。”中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成教授在接受本報(bào)專訪時(shí)做出了這樣的評價(jià)。人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民也表示，我國已經(jīng)建立起世界上覆蓋人群最多的社會(huì)保障計(jì)劃。截至2015年上半年，全國參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)人數(shù)分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。

　　但客觀而論，中國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系仍存在若干亟待解決的問題。如保障總體水平仍然較低，基本社會(huì)保險(xiǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割現(xiàn)象仍普遍存在，城鄉(xiāng)間、不同群體間社會(huì)保障待遇差距仍然較大。此外，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次還不高，社會(huì)保障基金可持續(xù)性也有待改善。

　　“現(xiàn)行制度安排的設(shè)計(jì)還不同程度地存在著缺陷，致使優(yōu)化制度安排的任務(wù)還異常繁重。”鄭功成指出，目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在地區(qū)分割狀態(tài)，醫(yī)療保險(xiǎn)依然是城鄉(xiāng)分割，失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)制度均缺乏預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的功能，社會(huì)保障立法依然滯后。“這些不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于‘摸著石頭過河’、漸進(jìn)改革中經(jīng)驗(yàn)不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計(jì)不夠周密的決策失誤造成的。”鄭功成認(rèn)為，有鑒于此，盡快通過科學(xué)的設(shè)計(jì)與全面深化改革來促使社會(huì)保障制度走向成熟、定型，便成了中國社會(huì)保障改革在“十三五”階段必須完成的核心使命。

　　挑戰(zhàn)　老齡化城鎮(zhèn)化成重要考量

　　“十三五”時(shí)期，社會(huì)保障體系將面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，其中老齡化的加速和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)成為政策設(shè)計(jì)中需要考慮的重要因素。

　　清華大學(xué)國情研究院胡鞍鋼等執(zhí)筆的一份報(bào)告認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，我國的超大人口規(guī)模以及人口老齡化、老齡人口數(shù)量快速增長所帶來的壓力，在短時(shí)間內(nèi)難以化解。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的大規(guī)模人口流動(dòng)，以及就業(yè)崗位對勞動(dòng)者的粘性下降，使得我國人口總體呈現(xiàn)出高流動(dòng)性特征，對社保資金征繳和社保福利供給帶來困難。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國目前的流動(dòng)人口規(guī)模在2億至3億之間，數(shù)以億計(jì)的人口處在不穩(wěn)定的流動(dòng)狀態(tài)，對社會(huì)保障制度而言形成重大挑戰(zhàn)。有專家認(rèn)為，是讓社會(huì)保障制度追隨流動(dòng)人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù)，還是降低人口流動(dòng)性、促進(jìn)安居樂業(yè)來適應(yīng)社會(huì)保障制度，是“十三五”時(shí)期需要做政策權(quán)衡的重要問題。

　　此外，目前中國已是世界人口老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭人口規(guī)模縮減最多的國家。由北京大學(xué)、中國老齡科學(xué)研究中心、中國社科院等聯(lián)合完成的一份針對80歲以上高齡老人的社會(huì)調(diào)查表明，預(yù)計(jì)從2000年到2050年，我國高齡老人將以年均4.6％的速度遞增，高齡老人數(shù)量將從1200萬增加到1.14億以上。

　　“人口老齡化背景下，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出、養(yǎng)老服務(wù)的供給壓力會(huì)持續(xù)攀升，為此需要付出的人力、財(cái)力、物力將呈倍數(shù)增長。我們需要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)功能，并拿出更為優(yōu)良的技術(shù)方案。”鄭功成認(rèn)為，能否為人口老齡化、高齡化做好養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與財(cái)務(wù)準(zhǔn)備，是“十三五”時(shí)期必須應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。

　　與此同時(shí)，全面深化改革也為中國社會(huì)保障走向成熟、定型提供了巨大機(jī)遇。“社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是社會(huì)財(cái)富的再分配，沒有財(cái)富增長不可能在社會(huì)保障領(lǐng)域做增量改革。”鄭功成認(rèn)為，在現(xiàn)階段，中國需要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)與增加公共投入來促進(jìn)社會(huì)保障制度走向成熟、定型，如果中國經(jīng)濟(jì)在未來較長時(shí)期內(nèi)繼續(xù)增長，則客觀上構(gòu)成了建立、健全中國特色社會(huì)保障體系的重要有利條件。

　　升級(jí)　以頂層設(shè)計(jì)完善社保體系

　　專家認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，我國應(yīng)著力打造中國社會(huì)保障“升級(jí)版”，從宏觀視角實(shí)現(xiàn)對中國特色社會(huì)保障體系的科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計(jì)，著力建立全覆蓋、均等化、可持續(xù)、較高水平的社會(huì)保障體系。

　　鄭功成認(rèn)為，需要盡快開展社會(huì)保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。不能只有單項(xiàng)制度安排（如養(yǎng)老保險(xiǎn)）的頂層設(shè)計(jì)，而是特別需要有超越單項(xiàng)制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規(guī)劃。

　　此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、老年服務(wù)等制度的優(yōu)化與定型，應(yīng)是“十三五”期間深化改革中必須重點(diǎn)考慮的領(lǐng)域。鄭功成認(rèn)為，宜盡快制定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案，以此消除勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)醫(yī)保監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等的統(tǒng)一，徹底化解這一制度現(xiàn)存的重復(fù)參保、多頭經(jīng)辦、資源浪費(fèi)等諸種弊端。在社會(huì)救助方面，需要盡快完善救助條件及救助對象的政策精準(zhǔn)度，強(qiáng)化民政部門的職責(zé)與相關(guān)資源整合。

　　與此同時(shí)，要通過撬動(dòng)市場、充分利用社會(huì)資源，例如完善面向企業(yè)與個(gè)人的稅收政策，推動(dòng)職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他職業(yè)福利事業(yè)的發(fā)展；明確劃分中央政府與地方政府的社會(huì)保障職責(zé)，確保事責(zé)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。

　　發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所研究員譚永生等人建議，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)2020年實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，解決醫(yī)保直接報(bào)銷問題。適時(shí)適度降低企業(yè)費(fèi)率，提高個(gè)人依法參保繳費(fèi)的比例。建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和失業(yè)保險(xiǎn)金待遇正常調(diào)整機(jī)制。醫(yī)保最高支付限額增至當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的10倍以上，政策內(nèi)報(bào)銷比例達(dá)到90%左右。提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年達(dá)到30%，更多用于充實(shí)社會(huì)保障基金。

　　胡鞍鋼等人建議，“十三五”時(shí)期我國社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)制定為，到2020年力爭實(shí)現(xiàn)：城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到85%以上；城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋；城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到50%；城鎮(zhèn)工傷保險(xiǎn)覆蓋2.9億人；城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)覆蓋超過2億人，探索建立農(nóng)村生育保險(xiǎn)制度；城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)現(xiàn)低于保障標(biāo)準(zhǔn)人群全覆蓋；公共財(cái)政中社會(huì)保障與就業(yè)類支出達(dá)到公共財(cái)政總支出的12%，相當(dāng)于占GDP比重達(dá)到3.2%。