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　　2016年10月30日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，這部文件的出臺具有重大意義，讓農(nóng)民心里更踏實，對未來充滿信心。

　　“三權(quán)分置”給農(nóng)民吃一顆定心丸

　　“三權(quán)分置”這個概念，是習近平總書記在2013年12月中央農(nóng)村工作會議上提出來的。2016年4月25日他在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會上又做了深刻闡述。《意見》提出，我們把經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)里分離出來，允許經(jīng)營權(quán)自由地流轉(zhuǎn)。此舉正是順應農(nóng)民要求保留承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的意愿。它的深刻之處在于把土地經(jīng)營權(quán)單獨拿出來，并且把道理跟農(nóng)民講清楚了：經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，承包權(quán)長久不變。承包的土地流轉(zhuǎn)出去后，流出去的只是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民依然是承包的主體，承包權(quán)不會丟掉。這樣一來，解除了農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民吃了一顆大的定心丸。為什么說“三權(quán)分置”是重大制度創(chuàng)新?因為過去，我們的農(nóng)村土地改革實行集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”。但在實踐中，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營早已形成事實，只是在政策上、理論上沒有加以概括。因此這次也旨在進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

　　推出“三權(quán)分置”，是歷史的必然。當前，整個經(jīng)濟的主動力是推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。對于農(nóng)民來說，既然有別的工作收益比農(nóng)業(yè)高，自然會出現(xiàn)土地閑置的情況。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，現(xiàn)在全國農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地面積已經(jīng)占到農(nóng)戶總承包面積的1/3，這個速度不算慢。全國有2億3000萬的承包農(nóng)戶，現(xiàn)在有6800萬戶農(nóng)民或多或少地流轉(zhuǎn)了土地，有的全部流轉(zhuǎn)，有的流轉(zhuǎn)了一部分，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶已占承包農(nóng)戶的30%。

　　從1978年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制至今，已經(jīng)第39個年頭了。上世紀中央指導農(nóng)村改革發(fā)了五個“一號文件”，其中1984年的“一號文件”，提出土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。雖然當時沒有正式提出流轉(zhuǎn)，其實就是流轉(zhuǎn)。那次文件只講了土地的所有權(quán)是集體的，農(nóng)民家庭可以承包，自己種或者給別人種。因為有了這個制度，農(nóng)民就可以出去打工，地給別人種。至于地是出租還是轉(zhuǎn)讓?文件沒講清楚。里面涉及的一些法理、政策，包括經(jīng)濟學上法學上用的概念，都沒點出來。1993年11月中央發(fā)布了《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》的文件，提出：“為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。”之前15年土地就在流轉(zhuǎn)，再延長30年肯定還有流轉(zhuǎn)，所以就加上了“少數(shù)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，大部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，對承包土地作必要調(diào)整，實行適度的規(guī)模經(jīng)營”。在這個過程中，改革開放不斷推進，由于經(jīng)濟發(fā)展，社會分工和社會流動加速，農(nóng)民開始流動，有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的，有出去當個體戶的，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象明顯增加。

　　《意見》出臺，是想讓農(nóng)民心里踏實。我們接下來要研究的就是怎樣才能給農(nóng)民一個不動搖的信心。習近平總書記講：要順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。我理解，眼下最緊迫的是要弄清楚經(jīng)營權(quán)是一個什么屬性的權(quán)利，把這個問題從理論、政策和法理上講清楚，成為一個長久的制度執(zhí)行。“三權(quán)分置”作為一項重大體制改革提出來，核心是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)怎么定性，它是屬于物權(quán)還是債權(quán)?確定下來后，才能有條不紊地推進。因為，債權(quán)和物權(quán)最大的區(qū)別是，《合同法》規(guī)定，租賃期限不得超過20年。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期為30年，這遠遠超過《合同法》規(guī)定物權(quán)的租賃期限了;從法理上講，債權(quán)不允許再次出租或抵押，而物權(quán)就可以。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)，還需要全國人大常委會研究討論。現(xiàn)在還有一種流行的說法，說債權(quán)可以物權(quán)化。“盡管你是租我的地，那期限可不可以突破二十年，可不可以拿去抵押?”我覺得這都是需要在法律上討論清楚的問題。

　　適時適度調(diào)整糧食政策

　　中央的方針很明確，“十三五”期間我們不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，2016年已經(jīng)在主動調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)量，因此沒有出現(xiàn)“十三連增”。眾所周知，目前糧食問題主要不在于數(shù)量多少，而在于結(jié)構(gòu)性矛盾。雖然實現(xiàn)了“十二連增”，糧食缺口還有500億斤，但進口了2500億斤，僅大豆就進口1600億斤，說明其他糧食品種在國內(nèi)生產(chǎn)是有過剩的。正如米不能代替面，一旦生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)不是市場所需要的，就會出現(xiàn)這個局面。

　　2016年“一號文件”提出，按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。要求農(nóng)民按照市場要求進行生產(chǎn)，大的指揮杠桿就是市場，因此糧食產(chǎn)量肯定也會降下來。但這種調(diào)整也不能太傷著農(nóng)民。這個度怎么把握?我自己理解，是要做到適時適度。好的政策也應該隨時隨地根據(jù)實際變化來調(diào)整。以前的糧食政策沿用了12年，解決了過去存在的很多問題，但由于沒有及時調(diào)整，也帶來了新的矛盾和問題。

　　我們曾有過比較大的教訓。1999年到2003年糧食產(chǎn)量連減五年，一直到2008年才再次超過1998年。國家要保護好農(nóng)民的利益，避免這樣的事情重復發(fā)生。2016年減產(chǎn)一點兒沒事，糧庫里還有糧食，只要當有需要的時候，馬上能生產(chǎn)出來就行。因此，適時適度的糧食政策改革非常有必要。

　　實際上，中國古代的糧食調(diào)節(jié)制度建設就很先進。自漢代起，我們就有糧食糴糶制度，這是政府官倉的一種對市場的調(diào)控行為。糧食多了就糴入儲存著，糧食少了就糶出。這個制度在公元前476年李悝推行的“平糴法”的糧食調(diào)控制度就很健全了。對于這個制度，當時的政治家、思想家們褒貶不一。因為糴糶會帶來官員權(quán)力尋租的機會，從而滋生腐敗，但沒有糧食糴糶制度的話，市場也無更好的應對之策。我舉這個例子是想說明，要制訂出一個好的政策真的不容易。

　　期待有那么一天，當各種不同職業(yè)的人聚集在一起的時候，農(nóng)民可以隨意、自豪地自我介紹說，“大家好，我是一個農(nóng)民。”我想，未來的農(nóng)業(yè)是可以制造出這樣的農(nóng)民的：他們生活體面、充滿尊嚴、沒有自卑感。