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??? 農(nóng)村金融制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一項重要改革創(chuàng)新——農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房的財產(chǎn)權(quán)等“兩權(quán)”作為抵押物向金融機構(gòu)貸款終于迎來了頂層設(shè)計。國務(wù)院日前正式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求試點地區(qū)穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗。

　　破冰　農(nóng)房獲準抵押但試點范圍有限

　　長久以來，農(nóng)村的宅基地和農(nóng)民的住房財產(chǎn)是不允許用于抵押或者擔保的。十八屆三中全會提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等工作提上議程，而《意見》的發(fā)布，意味著這項改革正式進入了“破冰期”。

　　實際上，在過去一兩年時間里，全國陸續(xù)有金融機構(gòu)嘗試開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押這項新業(yè)務(wù)，但由于這項工作可能會對農(nóng)民基本的住房權(quán)利造成影響，并涉及宅基地改革這個敏感話題，且現(xiàn)行法律仍然有所限制，所以這些前期試點非常謹慎，并沒有形成太大影響。

　　此次《意見》提出要求，“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)應(yīng)滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

　　根據(jù)上述要求，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點原則上只選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區(qū)開展。

　　多位專家在接受記者采訪時表示，這個要求延續(xù)了政府對宅基地制度改革的謹慎態(tài)度，試點范圍將會相當有限，全國符合《意見》要求的大約只有十幾個地區(qū)。據(jù)了解，今年年初國家部署了33個地區(qū)進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項改革試點。由于宅基地制度改革被要求封閉運行，目前還沒有任何試點公布相關(guān)改革方案，各個試點區(qū)對當?shù)馗母锕ぷ鬟M展情況也三緘其口，因此市場上還沒有關(guān)于具體由哪些地區(qū)來進行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的消息。

　　搶跑　經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)已遍地開花

　　和農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的謹小慎微不同，各地政府和金融機構(gòu)對開展農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的熱情非常高漲。到目前為止，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有超過20個省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點，頗有全面搶跑之勢。

　　專家分析稱，這是因為承包地的經(jīng)營權(quán)抵押是引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的一項重要內(nèi)容，也符合國家近期出臺的關(guān)于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的文件精神。而根據(jù)要求，未來農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展，因此試點范圍相對于農(nóng)房抵押試點要大得多。

　　早在2014年初，四川省成都市就完成了首筆農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，據(jù)成都市溫江區(qū)農(nóng)發(fā)局副局長吳文彬介紹，該地區(qū)過去就有用種植在土地上的苗木做抵押向銀行貸款的做法，而開始實施經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者只需要提供流轉(zhuǎn)合同、營業(yè)執(zhí)照以及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》等證明就可以快速得到放款，而且貸款還不受農(nóng)作物的市場價格影響。中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)政策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新部副總經(jīng)理王縣力在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，這項創(chuàng)新是實實在在有市場需求的。他說，“對于國有大行而言，有很多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押可以作為有效的融資補充。”

　　值得一提的是，《意見》特別提出了試點地區(qū)將有機會突破現(xiàn)行的法律限制。此前《經(jīng)濟參考報》記者曾走訪多個前期試點地區(qū)發(fā)現(xiàn)，由于《物權(quán)法》、《擔保法》等明確規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)不得用于抵押擔保，讓金融機構(gòu)頗有顧忌。而《意見》對此則明確提出，試點涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

　　風險　抵押物如何處置成關(guān)鍵

　　多位金融機構(gòu)的相關(guān)負責人在接受記者采訪時坦言，除了法律限制外，壞賬風險是目前金融機構(gòu)涉水農(nóng)村“兩權(quán)”抵押領(lǐng)域的最大擔憂，很多金融機構(gòu)雖然眼饞這項新興業(yè)務(wù)，但遲遲不肯介入。

　　實際上，前期試點已經(jīng)出現(xiàn)過壞賬風險爆發(fā)的情形，有知情人士透露，山東某地有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)過來，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”，導致銀行和農(nóng)民都拿不回土地。這并非個例，武漢市也處理了數(shù)起這種案例，涉案方包括龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等貸款主體，有些甚至鬧到了法院。

　　對于風險保障，《意見》提出，因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

　　接受記者采訪的多位專家分析稱，抵押物處置是“兩權(quán)”抵押改革成敗的關(guān)鍵，而《意見》要求同時顧及了保障農(nóng)民的承包權(quán)和基本住房權(quán)利兩項權(quán)利，以及金融機構(gòu)對抵押物的合法處置權(quán)，這就需要各試點地區(qū)在實踐操作中進行大量的創(chuàng)新和探索。而記者了解到，為防范金融風險及農(nóng)民失地風險，各地已經(jīng)探索出了不少創(chuàng)新性做法。例如重慶市、吉林省、湖北省等多個省市都設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險補償基金，由借款主體、金融機構(gòu)和當?shù)卣餐袚鷵p失風險。

　　對于試點的規(guī)范運行，《意見》還進一步提出，人民銀行、銀監(jiān)會會同相關(guān)單位，出臺農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點管理辦法，建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實施細則等。