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　　中國區(qū)域發(fā)展正呈現(xiàn)新特征，中心城市、都市圈和城市群時代已經(jīng)到來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，正在成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要增長極。區(qū)域發(fā)展在差異化、一體化與互補性中前行，仍然面臨空間發(fā)展統(tǒng)籌不足、省市事權(quán)劃分不清、一體化配套機制不完善等問題，需要進一步完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制。要實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新政府治理方式將是長期命題。如何發(fā)揮好政府角色和市場手段“兩只手”的作用?

　　27日下午，論壇舉行“中國區(qū)域發(fā)展的都市圈時代”分會，《財經(jīng)》雜志執(zhí)行主編、《財經(jīng)》智庫總裁張燕冬、華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長顧強、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家賈康、中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家兼研究所所長李迅雷、北京師范大學(xué)都市圈研究中心主任劉學(xué)敏、中國國務(wù)院參事、北京大學(xué)光華管理學(xué)院特聘教授徐憲平和中國國家發(fā)展和改革委員會學(xué)術(shù)委員會委員張燕生就中國區(qū)域發(fā)展都市圈時代的現(xiàn)狀和未來進行深入探討。

　　優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代化都市圈

　　徐憲平說，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，比起構(gòu)建跨區(qū)域城市群，更能產(chǎn)生積極的落地效應(yīng)和示范效應(yīng)。2010年，我在發(fā)改委工作的時候，負責編輯了全國的功能區(qū)規(guī)劃，對我們國家960萬平方公里資源環(huán)境的承載能力進行了分析評估。在確定農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的同時，劃分了21個城市群。當時預(yù)測未來中國人口的高峰為14多億，10億城鎮(zhèn)人口就集中分布在21個城市群。

　　2014年3月份出臺了國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特別是十九大，提出中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以城市群為主體形態(tài)、帶動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。但客觀上講，各區(qū)在過去的一段時期，無論是在區(qū)域的發(fā)展中，還是在城市化的發(fā)展中都存在一個比較突出的問題：一些區(qū)域戰(zhàn)略確定的地理單元太大，包括十幾個省，各城鎮(zhèn)間難以形成針對性、差別性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏區(qū)域間協(xié)同發(fā)展機制。

　　現(xiàn)代化都市圈是以超大、特大城市為強大支撐，以1小時通勤圈為基本范圍的緊湊型、緊密型的空間生態(tài)，基本上在一個省的行政區(qū)劃內(nèi)，如說長三角的南京都市圈，杭州都市圈，長江中游城市群的武漢都市圈，重慶都市圈，成都都市圈，關(guān)中平原的西安都市圈，基本可形成共識，整合資源，探索創(chuàng)造可以一體化發(fā)展、差異化發(fā)展的都市圈經(jīng)驗和模式。都市圈創(chuàng)造出來的經(jīng)驗可以以圈帶群，逐步推廣。

　　張燕生認為，當前區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨勢，粵港澳大灣區(qū)是在一個國家，二種制度，三個關(guān)稅區(qū)的情況下，推動粵港澳下一步建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群。

　　根據(jù)粵港澳的規(guī)劃，一是要以港深帶動?xùn)|莞和惠州– 整個珠三角東岸地區(qū)的發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動方面存在差異。從全社會研究和經(jīng)費支出占GDP比例來看，深圳的研發(fā)強度4.13，一年投創(chuàng)新的錢900億。廣州的研發(fā)強度2.6，香港的研發(fā)強度0.73，一年投創(chuàng)新的錢，大致上應(yīng)該是155億。可見，在粵港澳大灣區(qū)最有創(chuàng)新活力的地方是深圳。但是，深圳在基礎(chǔ)研究、一流大學(xué)和人才、應(yīng)用研究、一流科研院所和開發(fā)試驗研究，以及共性技術(shù)、公共技術(shù)研究創(chuàng)新鏈領(lǐng)域缺乏優(yōu)勢，而香港在這方面優(yōu)勢明顯，它有四所一流的大學(xué)，有一流的多層次資本市場和直接融資效率最高的現(xiàn)代金融，而且香港的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)具有世界級的競爭優(yōu)勢。因此，香港和深圳的合作是強強聯(lián)合，香港的優(yōu)勢恰恰是深圳的短板，深圳的優(yōu)勢恰恰是香港的短板。

　　二是廣佛。廣州下一步要打造國際大都市，廣州的商貿(mào)，廣州的大學(xué)，廣州的服務(wù)是很強的，它是一個很包容的城市。佛山是草根經(jīng)濟，傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)達。佛山有二家龍頭企業(yè)都進入了世界500強，一家是房地產(chǎn)企業(yè)碧桂園，它計劃在未來幾年拿出800億人民幣，研發(fā)建筑機器人和建筑智能化;還有一個企業(yè)是美的，美的去年的銷售額超過了2600億，在工業(yè)機器人、智能化，自動化方面力爭實現(xiàn)從高速增長到高質(zhì)量增長。

　　粵港澳大灣區(qū)再現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但核心要解決三個問題，一是動能轉(zhuǎn)化，二是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，三是模式轉(zhuǎn)換。未來，粵港澳大灣區(qū)要打造成國際一流灣區(qū)，就要解決高端支撐和未來環(huán)境的支撐。

　　其余幾個地區(qū)如海南，2020年打造成中國特色自由貿(mào)易港，成為全球開放程度最高的區(qū)域，根據(jù)國家的指導(dǎo)意見，2035年海南的營商環(huán)境要躋身全球前列，香港的營商環(huán)境目前全球第四。海南要成為全球開放程度最高的區(qū)域，核心問題就是要解決體制建設(shè)，能力建設(shè)。長江經(jīng)濟帶的下游城市已經(jīng)進入到了創(chuàng)新驅(qū)動，中游城市群依然處在投資驅(qū)動，上游城市群仍然處在資源驅(qū)動，因此如何解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，解決不平衡發(fā)展，這是我們目前需要解決的問題。

　　顧強認為，可以微中心建設(shè)來促進都市圈空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和高質(zhì)量的發(fā)展。中國都市圈與國際比較，差距不在核心區(qū)，主要在微中心和節(jié)點城市上。世界上有若干個大都市圈，如東京的核心區(qū)962萬人，其都市圈在第二圈第三圈層20-50萬人口的城市有18個，北京核心區(qū)有1634萬人，但微中心、節(jié)點城市遠遠低于發(fā)達國家的都市圈。北京20-50萬的城市只有7個，差距明顯。北京周邊的城市大部分是一、二萬人，并沒有達到和都市的核心區(qū)有高效的連接。究其背后的原因，一是城市規(guī)劃理念滯后、資源配置錯位、跨行政區(qū)不能統(tǒng)籌;二是沒有把節(jié)點城市、微中心建設(shè)發(fā)展納入都市圈空間規(guī)劃體系和范疇，以促進都市圈空間體系結(jié)構(gòu)的集約化和合理化。

　　我們定義的都市圈是通勤范圍在一小時內(nèi)，可實現(xiàn)高效連接及融合的網(wǎng)狀的城鎮(zhèn)體系。北京已經(jīng)批復(fù)了2035城市規(guī)劃，周邊的一些城市都是2035版城市規(guī)劃，但城市發(fā)展已經(jīng)跨行政區(qū)了。所以，要促進都市圈空間的合理化，促進都市圈高質(zhì)量發(fā)展，首先是要把周邊的微中心和節(jié)點城市納入到我們的都市圈規(guī)劃。現(xiàn)在國家有關(guān)部門也正在推動都市圈空間規(guī)劃的編制，如果有這一輪的規(guī)劃，把節(jié)點城市的建設(shè)納入其中，對于我們未來無論是都市圈的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展，都有非常重要的意義。

　　都市圈時代需要都市圈思維

　　劉學(xué)敏認為，中國已經(jīng)進入到都市圈時代，要確立一種都市圈的思維。改革開放以來，我們國家的城市化快速推進，目前城市化已近60%。快速推進的城市化，特別是大城市，特大城市導(dǎo)致的結(jié)果，是產(chǎn)業(yè)的聚集和人口的聚集，客觀上造成了一個結(jié)果，就是都市圈化，也就是一個大城市通過圈層向外圍擴散。表現(xiàn)在四個方面，一是人口的都市圈化，人口同時向核聚集，同時也向外層的圈層聚集，而且外層的圈層聚集速度更快。我們做過一個統(tǒng)計，上海市2010年-2017年城市片區(qū)人口的增長大體是60多萬，但是周邊的圈層擴散是它的二倍 -125萬左右。

　　二是就業(yè)通勤的都市圈化，城市的溢出效應(yīng)，加之中心城市生活成本越來越高，人們不得不選擇職住分離的生活方式，生活在成本相對便宜的另一個行政區(qū)域，跨行政區(qū)的通勤已經(jīng)成為可能，也形成了規(guī)模。在北京，可以看到每天通勤來回流動的人非常多，形成了一定的規(guī)模。

　　三是空間擴張的都市圈化。城市的擴張它是有圈層的，圈層的擴張是隨著廊道或者軸帶向外擴張的，有很深刻的自然地理和人文地理的背景，結(jié)果是使外圍的節(jié)點城市，開始網(wǎng)狀化的發(fā)展。

　　四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的都市圈化。中國都市圈時代已經(jīng)到來，這是一個高度經(jīng)濟一體化的經(jīng)濟圈，要求我們必須摒棄原來城市化的壓力，必須按照都市圈的思維來思考問題，用系統(tǒng)的思維、創(chuàng)新的思維重新審視未來的城市化。

　　都市圈的制度創(chuàng)新

　　徐憲平認為，政府在推進都市圈的建設(shè)中，重在破除體制機制的障礙。政府主要的著力點是推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化，推進基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化，特別是建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制。從以往的實踐來看，政府抓的最有成效的事情就是基礎(chǔ)設(shè)施一體化，從高鐵到地鐵，從路網(wǎng)到樞紐，這些年一年一個大變化。最難辦的是基本公共服務(wù)的均等化，因為這涉及到要拿出真金白銀，涉及到中央與地方、省與市的財權(quán)和行政權(quán)分配。當前最緊迫的是要破除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，這是體制改革最大的難點。這個體制破除了，才能逐步推動在城市圈內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和融合發(fā)展。

　　我們國家2018年城鎮(zhèn)化率59.58%，戶籍城鎮(zhèn)化率只有43.37%，這里面差了16.21個點。去年13.95億的人口中，按照這個算，8.3億的城鎮(zhèn)人口中有2.2億的農(nóng)民工。我一直建議，這些農(nóng)民工是否可以居住在城里，有穩(wěn)定的職業(yè)和居所;只要在城里居住和工作年滿10年或者是15年以上的，是否可一次性解決戶籍和他們的后顧之憂。這個問題的解決，不僅是解決了一個社會問題，同時有利于擴大消費，擴大投資。2018年農(nóng)村居民的年均收入1.46萬，城鎮(zhèn)居民的年均收入3.92萬，農(nóng)民工的年均收入4.62萬，他們不是包袱，而是財富。

　　李迅雷希望以人的自由流動為前提，來打破區(qū)域間的壁壘，消除種種行政體制的約束，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略要進行及時修正，從而推動都市圈的發(fā)展。從80年代初推行的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，分別經(jīng)歷了沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，接下來是西部大開發(fā)，振興東北、中部崛起，到現(xiàn)在的粵港澳大灣區(qū)，長三角經(jīng)濟一體化等等，這些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃總體是應(yīng)該認可的，但也存在一些問題，值得反思。如說沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，現(xiàn)在有一半的城市欣欣向榮，還有一半的城市已經(jīng)走下坡路了，因為資源是有限的，一些城市的繁榮，必會帶來另外一些城市的沒落。如粵港澳和長三角在吸納人流上有一定效應(yīng)，2018年的數(shù)據(jù)，廣東省增加了80萬人，浙江增加了50萬人口，更有可能形成上海和杭州相連的都市圈。北京的虹吸作用肯定是有的，但是北京的輻射力到底有多大呢?規(guī)劃沒有錯，但是需要有相關(guān)的制度做配套。要形成都市圈，但戶籍制度限制了人口的流入，這樣的都市圈是建立不起來的。東京的人口占到了全國人口的1/3，首爾占到了1/4，巴黎可能要占到整個法國的1/5，紐約人口是全國的8%-9%。但上海人口只占到3%，2035年上海的人口不能超過2500萬，這勢必會影響都市圈的發(fā)展，必要時可考慮減少上海的農(nóng)業(yè)用地，以增加人口流入。廣東做得比較好，廣州和佛山已經(jīng)基本形成一個區(qū)域了。北京要更加反思城市規(guī)劃，都市圈的設(shè)計上，怎么樣做更加合理。因為從自然條件來說，長三角的自然條件是最優(yōu)的。東京的條件不如上海，但是已經(jīng)吸納了這么多人口，到目前為止，日本的人口已經(jīng)負增長，但是東京都市圈的人口還在增長。

　　賈康希望，都市圈的發(fā)展建設(shè)可以推動中國配套改革的深水區(qū)的攻堅克難。中央地方的體制關(guān)系，是中央關(guān)于配套改革里面作為改革重點的一個特定問題。現(xiàn)在推進財政改革，需要中央地方之間事權(quán)合理化，清晰化。涉及到都市圈的發(fā)展，各個地方各有特色，各自強調(diào)自己特色，爭取中央層面的補助，這也是可以理解的。在支持財政政策發(fā)揮作用的過程中，須堅持1994年推出的分稅制。現(xiàn)在地方層面感受到的地方財政困難，土地財政之下的短期財政危機明顯，問題在于省級以下沒有很好地執(zhí)行分稅制，而是搞了分成制和包干制。在都市圈的發(fā)展中，可通過三層級分稅制的落地，實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　關(guān)于依托體制變革、發(fā)揮都市圈的財政作用，賈康強調(diào)，一是在都市圈發(fā)展過程中，要認同市場經(jīng)濟發(fā)展的共性，即市場決定論。各個都市圈有其特色和側(cè)重點，北京更多要強調(diào)政治中心、文化中心、科創(chuàng)中心，上海要強調(diào)經(jīng)濟中心，航運中心、科技創(chuàng)新中心等等，這些特色會真正發(fā)揮其潛力和活力。二要強調(diào)有為政府，政府必須發(fā)揮自己的作用，興利除弊。守正是第一位的，還要承擔一定的風險。政府要牽頭把各個都市圈的規(guī)劃落實好，做到規(guī)劃先行，規(guī)劃需經(jīng)受歷史的考驗。三是政府發(fā)揮作用的過程中，要保障基本公共服務(wù)均等化，更多地接納從農(nóng)村進入城市的人，使其盡快融入城市。要達到基本公共服務(wù)均等化，就要有機制創(chuàng)新，比如政策融資下的PPP，財政過去追求放大效應(yīng)。