9月13日,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》公布(下稱《指導(dǎo)意見》),各界熱盼已久的國企改革頂層設(shè)計方案“靴子落地”,國企改制重啟新一輪提速增效。
與上一輪改革“脫困”目標(biāo)不同,這一輪改革將更多涉及體制機制問題,也將觸及繁雜的既有利益藩籬,且《指導(dǎo)意見》明確提出“2020年在關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果,國企公司制改革基本完成,培育大批具有國際競爭力的骨干國企”的目標(biāo),時間緊,任務(wù)重。
近幾個月以來,習(xí)近平多次對國企改革發(fā)聲,指出國企特別是中央管理企業(yè),在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位,是國民經(jīng)濟的重要支柱,“必須搞好”。李克強也多次強調(diào)國企改革的重要性和緊迫性。
“《指導(dǎo)意見》偏向于原則性、綱領(lǐng)性,后續(xù)配套文件會部署細(xì)節(jié)。”一位參與文件起草的人士稱,國資委[微博]會同財政部、人社部等花費兩年時間來制定多個配套文件,不少央企也參與了討論,個別領(lǐng)域會一企一策,“不能讓頂層設(shè)計流于口號”。
9月24日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》,一份重要的配套文件面世,改革進一步加速。
《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉,最終定稿的配套文件數(shù)量可能超出此前外界預(yù)期,除薪酬改革、國企整合、防止國有資產(chǎn)流失等方面外,還會在企業(yè)社會責(zé)任、黨建工作、現(xiàn)代企業(yè)制度建立、電力領(lǐng)域改革、石油天然氣體制改革、東北國企改革等細(xì)分領(lǐng)域上做出部署。
自2013年醞釀起,幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)數(shù)易其稿,配套政策究竟要解決哪些問題、未來將建立怎樣的國資國企構(gòu)架、部委間將建立怎樣的協(xié)調(diào)機制、備受關(guān)注的央企大整合又有何動作、廠辦社會等歷史包袱怎么辦、市場化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑問,還有待回答。
可以預(yù)計,配套文件接下來將繼續(xù)選擇性公開,最早的一批應(yīng)該集中在國企分類、員工持股等方面。基本政策已明確,關(guān)鍵就在落實,成敗也在落實。
五大問題導(dǎo)向
上一輪國企改革持續(xù)了數(shù)十年,期間爭論不斷,有觀點甚至認(rèn)為新的改革將弱化國企地位,將國企與民企放到了對立面上,直至此次《指導(dǎo)意見》的發(fā)布,才將諸多偏見逐個擊破。根據(jù)《指導(dǎo)意見》,國企與民企是相輔相成的,要堅持國企在國家發(fā)展中的重要地位不動搖,堅持把國企做大做強做優(yōu)不動搖。
《指導(dǎo)意見》全面、詳細(xì)地劃定了整個改革的方向和關(guān)鍵點,分析人士認(rèn)為,后續(xù)關(guān)鍵配套政策,需要對如下問題予以明確回答:
一是如何使國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體。
各界期待,堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,堅持權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,堅持激勵機制與約束機機制相結(jié)合的解法,讓國企依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束和自我發(fā)展。此間具體細(xì)則,有望在關(guān)于規(guī)范國企法人治理結(jié)構(gòu)等文件中詳解。
二是如何以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。
專家預(yù)計,針對于此,有望出臺關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的文件,一方面要求國資委[微博]從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本,建立權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩個清單”,并同時做到“三個歸位”,即將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。
另一方面,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,改組組建國有資本投資、運營公司。并且,優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu),優(yōu)化國有資本重點投資方向和領(lǐng)域。
目前,國資委旗下已經(jīng)擁有國新控股、國開投、中國誠通三家運營國資的公司,一些會逐步改制,也還會再組建新的公司。并且,經(jīng)營性的國有資產(chǎn)將集中統(tǒng)一監(jiān)管,會建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
三是如何防止國有資產(chǎn)流失,遏制腐敗。這其中,根據(jù)《指導(dǎo)意見》提出的完善“三道防線”、強化“兩類追責(zé)”,以及《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》中提出的具體細(xì)則,空前強化國資委的監(jiān)管職能。
四是如何通過改革激發(fā)活力。
對此,需要在薪酬改革、員工持股、功能分類定位等多個方面來出臺相應(yīng)政策。例如,依法落實企業(yè)法定財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán),推動國企與市場深度融合以及建立領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層制度、市場化選聘經(jīng)營層、差別化薪酬等。鼓勵各類管理人員公開招聘、競爭上崗。
還有一個問題,是處理好國企改革與社會公眾的關(guān)系。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》和財政部解釋,到2020年,國資收益上繳公共財政的比例將提高至30%,更多用于保障和改善民生,并劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金,民眾將直接受益。
不僅如此,公眾對監(jiān)督和改革的參與度也會提升。不僅國企董事會中會增設(shè)職工代表,還會實行全員績效考核和分級分類的員工市場化招聘制度,等等。
重塑運營和監(jiān)管體系
有參與文件起草的人士介紹,這次的頂層設(shè)計方案橫到底、豎到邊,細(xì)節(jié)性超出想象,個別領(lǐng)域甚至?xí)黄笠徊摺?/p>
此輪國企改革的高度、深度和敏感度空前,配套文件的起草也難度空前,涉及國資委、發(fā)改委、財政部、人社部、證監(jiān)會[微博]等多個部委,以及諸多體量巨大的國企,牽涉政府簡政放權(quán)和部門利益調(diào)整,也牽涉不同企業(yè)之間的矛盾,無異于重塑整個國家的國資監(jiān)管和運營體系。
《指導(dǎo)意見》明確提到了國企改革中的分類推進、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件這七大方面。后續(xù)的配套政策,將會分別針對這七大方面中的主要問題,逐一出臺相關(guān)細(xì)則。
去年下半年,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組也相繼審議通過了《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》兩份文件,加之今年6月獲批的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件以及9月24日面世的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》,“N”中已明確了至少五份文件。
除此之外,針對國企現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,接下來應(yīng)該還準(zhǔn)備陸續(xù)出臺有關(guān)規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等文件,或?qū)⑿薷膰挟a(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實施細(xì)則。
針對國資運營和國資委定位等問題,或?qū)⒊雠_有關(guān)外派監(jiān)事會、國有企業(yè)國有資本審計監(jiān)督、國有資本投資、運營公司等文件。
國資監(jiān)管體制方面也有望出臺配套政策。國企功能定位和分類、國企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國企資源重組整合等,也需要專門規(guī)范或規(guī)劃。
針對國有資產(chǎn)流失,除前述文件外,還或?qū)⒊雠_有關(guān)國企經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的政策,健全違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任的追究體系。
針對廠辦大集體之類遺留問題和國企社會責(zé)任等,也需要專門的配套政策,且很可能根據(jù)國企現(xiàn)狀“一企一策”。
在薪酬改革、員工持股、央企分類考核方面,預(yù)計也可能陸續(xù)出臺配套政策。
除前述領(lǐng)域外,電力體制改革、石油天然氣體制改革、鹽業(yè)體制改革等分產(chǎn)業(yè)的已出臺和待出臺改革方案,也是國企改革大棋局中不可或缺的組成部分。國企功能定位和分類、國企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國企資源重組整合等基礎(chǔ)性文件,還有國有資本投資和運營公司改組組建方案,等等。
同樣,一些分區(qū)域改革的文件也有望陸續(xù)面世,其中或包括針對東北地區(qū)國企改革的一些傾斜性政策支持,這從8月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》的11個方面、130多項支持政策中,就可見一斑。具體上,東北國企改革或在員工持股、實施股權(quán)激勵等方面收獲“大禮包”。
此外,國資委目前還會同多個部門,深入研究各個行業(yè)協(xié)會在行業(yè)調(diào)研、謀篇布局等方面如何發(fā)揮實質(zhì)作用,改變“企業(yè)上報什么項目,發(fā)改委就審批什么項目”的“盲目”現(xiàn)狀,減少資源重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。
多位參與文件起草的人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者,在兩年多的起草過程中,配套政策數(shù)量由少積多,一些本非原計劃內(nèi)的文件可能新增出臺,而一些原計劃中的文件也可能有所調(diào)整。
認(rèn)識糾偏
《財經(jīng)國家周刊》記者了解到,從2013年至今,市場預(yù)期與國企改革方案的部分重點有所不同,甚至錯位。其中,央企大整合的方向和路徑、薪酬改革和員工持股改革、廠辦大集體這三大難點,市場認(rèn)識的偏差尤甚。
在央企大整合方面,有關(guān)部門正在制定整體路線圖,規(guī)劃出可能的行業(yè)布局和企業(yè)規(guī)模,而具體執(zhí)行上,或因企業(yè)重組過程中的不同難題,調(diào)整路線圖上的時間表。目前,《指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確傳達出了“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)”的態(tài)度。
“關(guān)注大多投向了資本市場,這是必要的,但不是全部。”有國資專家指出,人們誤以為央企資源整合就直指上市公司并購,或者就是簡單的大合并,但事實上卻并非如此。
以中國鐵塔公司為例,由中國移動[微博]等三大電信運營商出人、出力的“三集合”公司,注冊資本僅100億元,成立短短一年間卻為整個電信行業(yè)節(jié)約出超過500億元的成本。
不是簡單合并,而是拿出一部分共同的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)來合作,防止壟斷。這種局部業(yè)務(wù)整合模式,接下來或?qū)⒃诮煌ǖ阮I(lǐng)域推廣。
9月2日,繼中遠(yuǎn)集團和中海集團進入整合程序后,招商局集團與中國外運長航集團之間,也啟動了重組程序。兩者最可能的整合點,是倉儲和物流業(yè)務(wù)。
第二個認(rèn)識誤差,在于薪酬改革和員工持股問題上。
根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查,繼今年一季度實施國企主要負(fù)責(zé)人限薪以來,出現(xiàn)了前所未料的現(xiàn)象——核心高管仍兢兢業(yè)業(yè),但中層官員卻大面積流失。究其原因,在于一部分企業(yè)“對文件會錯了意”,限薪紅線劃到了中層甚至基層。
一位鐵道系統(tǒng)的國企人士稱,問題的嚴(yán)重性可能超出預(yù)料,國企離職潮已經(jīng)掀起,整個鐵道系統(tǒng)半年內(nèi)流失了超過1000名員工,甚至一些金融類國企的中層干部也表露了出走之意。其關(guān)鍵在于,一個人的離職帶走的不僅是一批團隊,還包括一片市場。“人才流失是最大的國有資產(chǎn)流失”。
《指導(dǎo)意見》的亮點之一,就在于明示“探索實行混合所有制企業(yè)員工持股,通過實行員工持股建立激勵約束長效機制”。優(yōu)先支持的,是人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生評價,此舉并非人人持股、平均持股,而是提出了人才資本的概念,這將影響到后續(xù)公司法的修改,影響企業(yè)注冊資本登記方式的進一步改革,意義重大。但是,《指導(dǎo)意見》沒有明確提出“分紅權(quán)”改革,是一大遺憾。原因在于“分紅權(quán)”不涉及改制,不涉及流失,也不涉及員工出資持股,更有利于調(diào)動骨干員工的積極性。
至于廠辦大集體、廠辦社會這些歷史包袱,認(rèn)識偏差更甚。
目前,一些國企仍存在諸多歷史遺留問題:一方面,離退休人員仍由企業(yè)管理,例如鞍鋼集團[微博]就還有約10萬離退休職工,不乏老少四代人依靠企業(yè)生存;另一方面,很多老國企仍管理著“三供一業(yè)”,即供水、供電、供汽和物業(yè)管理,甚至一部分企業(yè)的廠區(qū)和生活區(qū)的“三供一業(yè)”都還未分開,仍然在吃“大鍋飯”。
據(jù)測算,鞍鋼要消化其“廠辦大集體”,總成本高達110億元左右。在全國范圍內(nèi),僅“廠辦大集體”這一項改革,就須耗資逾2萬億元。
對此,《指導(dǎo)意見》明確提出,“要加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題,剝離國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”和所辦醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等公共服務(wù)機構(gòu),繼續(xù)推進廠辦大集體改革,對國有企業(yè)退休人員實施社會化管理”。但是,其改革成本之巨、耗時之久、切入之深,長期以來都令人望而卻步,急需中央各部委和地方政府步調(diào)一致。
而這已絕非國資委一己之力可為。《指導(dǎo)意見》統(tǒng)一了長期以來部委之間的不同認(rèn)識,尤其是財政支持,但落地到地方,還涉及到醫(yī)療、教育、就業(yè)等一系列沉重包袱,地方政府或許仍然會持“拒收”態(tài)度。
這即是說,《指導(dǎo)意見》及其后續(xù)配套政策,只是萬里長征剛剛邁步,對各方認(rèn)識上、行動上的不斷糾偏,將長期持續(xù)下去。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件再次考驗政府的快速應(yīng)對能力,疫情爆發(fā)初期韓國政府的應(yīng)對不力受到多方詬病,目前正面臨新一輪防控形勢的嚴(yán)峻考驗。
在京東商城、蘇寧易購、天貓、1號店和亞馬遜這5家綜合性購物平臺購買了智能手環(huán)和家庭裝洗衣液兩種商品。綜合來看, 1號店在退貨政策執(zhí)行上表現(xiàn)比較差。