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        深汕特別合作區(qū)探索“飛地經濟”新模式
        2024-05-21 記者 李曉玲 深圳報道 來源: 經濟參考報

          深圳陸域面積只有不到2000平方公里,在四大一線城市中只相當于廣州的1/4,不到上海的1/3、北京的1/8。與此同時,深圳約一半土地處于生態(tài)控制線內,近十年來人口增長超過700萬,城市可用于各類建設的增量用地稀缺。

          深受土地瓶頸制約的深圳,想方設法拓展產業(yè)發(fā)展用地,提高土地利用效率。深汕特別合作區(qū)因合作而生,因“特殊”而興。作為全國首個由“飛出地”全面主導的特別合作區(qū),深汕特別合作區(qū)大力弘揚特區(qū)精神,發(fā)揮體制機制優(yōu)勢,堅持融灣融深一體化發(fā)展,以“打造產業(yè)轉移承載地、新引進重大產業(yè)項目目的地和粵東區(qū)域高質量發(fā)展孵化器”為目標,正在進行著一場“特區(qū)帶老區(qū)”“先富帶后富”城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的探索實踐。深汕的創(chuàng)新,不但有效紓解了深圳的發(fā)展空間難題,自身也跨越式躍升為深圳都市圈新的戰(zhàn)略增長極,為全國“飛地經濟”提供了新的改革經驗。

        深汕特別合作區(qū)比亞迪汽車工業(yè)園新車下線。

          迷你版小深圳

          在距離深圳市坪山區(qū)60公里之外,有這樣一個地方,與深圳沒有地域連接,在城市規(guī)劃、營商環(huán)境、基礎設施和公共服務等方面,與深圳基本上實現(xiàn)了“同城同質同效”,儼然一個迷你版的小深圳。這里,就是深圳10區(qū)之外一個“特別”的存在:深汕特別合作區(qū)。

          深汕特別合作區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)最東部,下轄鵝埠、小漠、赤石、鲘門四鎮(zhèn),陸域面積460.41平方公里,相當于深圳主城區(qū)面積的1/4;海岸線長69.8公里,擁有深水良港小漠國際物流港;北有蓮花山的俊秀,南有深汕灣的壯闊,蜿蜒的赤石河穿境入海,坐擁山、水、林、田、湖、草、濕地、溫泉等全要素旅游資源。

          驅車行駛在深汕的山嶺間,寬敞嶄新的通港大道連接起新能源汽車零部件生產、整車制造、整車出口等鏈條環(huán)節(jié)。沖壓、焊接、涂裝、總裝……走進深汕比亞迪汽車工業(yè)園二期廠房,機械臂一刻不停忙碌有序,一道道工序流轉,一輛輛新能源汽車駛下產線,隨處可見現(xiàn)代智造業(yè)的大工業(yè)化場景。小漠國際物流港區(qū),數千輛新能源汽車整齊集結等待出海。新能源汽車產業(yè)集群的藍圖,在深汕已然初顯。截至目前,小漠國際物流港汽車滾裝出口量已超3.5萬輛,增長勢頭十分強勁。

          深汕特別合作區(qū)黨工委書記王延奎告訴記者,比亞迪整車生產基地的這一片廠房,兩年前還是荒山和小村落,整個項目從開工到試運行只花費了379天。近年來,深汕全力攻堅土地整備,以連片平方公里級的優(yōu)質產業(yè)用地承載重大項目,累計收儲土地39.4平方公里,完成土地供應12.2平方公里,成為深圳發(fā)展大工業(yè)的有力支撐。

          深圳是我國“工業(yè)第一城”,也是國內新能源汽車年產量排名第一的城市。錨定新能源汽車這一支柱產業(yè)重點突破,近年來,深汕特別合作區(qū)以新型工業(yè)化鑄就新質生產力,著力打造以新能源汽車產業(yè)為主,以新型儲能、新材料、智能制造機器人產業(yè)為輔的現(xiàn)代化產業(yè)體系,引進落地比亞迪和超20家新能源汽車產業(yè)鏈企業(yè),跑出了“世界級汽車制造城”的深汕“加速度”。

          漫步深汕的青山綠水間,建筑群拔節(jié)而生,產業(yè)園相繼落地。放眼可見上百個工地塔吊林立,建設者們熱火朝天你追我趕,村民小區(qū)錯落有序,深圳最大的高中園——深圳中學高中園今年9月投用。王延奎認為,產業(yè)的快速發(fā)展,離不開基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等的配套完善和產城融合的相輔相成。

          以車聚產、以產興城、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農、產城鄉(xiāng)融合。深汕特別合作區(qū)全面推動經濟社會和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展:建立了與深圳主城區(qū)深度融合的產業(yè)、資本、技術、人才、信用等市場機制;深汕樞紐設計及概算獲批復,與深圳30分鐘、廣州40分鐘生活圈指日可待;導入深圳優(yōu)質教育、醫(yī)療、住房保障等資源,讓深汕居民在家門口就能享受到與深圳同質的基本公共服務;當地首家三級醫(yī)院——北京大學深汕醫(yī)院預計2025年底建成投用;規(guī)劃建設保障房項目17個,目前已建成9個項目,“雙六十”住房保障體系加快構建。

          深汕特別合作區(qū)不僅有都市的繁華,還有幽靜的田園風光。深汕奮力打造區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新拓展區(qū)、大灣區(qū)輻射節(jié)點區(qū),增強對粵東地區(qū)的輻射帶動作用。玉海灣沙灘綿延,游客或踏浪趕海,或騎馬漫步,海岸休閑區(qū)讓人流連忘返。鷺月島上格外寧靜,昔日的砂石場化身為網紅露營地,文旅活力初見端倪。

          深汕特別合作區(qū)“五光十色”都市鄉(xiāng)村示范帶新建成鷺月島等36個節(jié)點,完成了美麗圩鎮(zhèn)區(qū)域建設任務,實現(xiàn)了行政村公交線路全覆蓋。大安村入選“全國紅色美麗村莊”建設試點,紅羅畬族村、百安村入選全國鄉(xiāng)村治理示范村。新建成10個現(xiàn)代農業(yè)高質量發(fā)展項目,新簽約6個村企合作產業(yè)項目。隨著留用地項目投入使用,當地還誕生了首個村集體收入千萬元村;小漠鎮(zhèn)云新村委新田坑、大云坡等村民小組集體收入每年可增收近600萬元。

          探索飛地經濟高質量發(fā)展的“深汕模式”

          記者了解到,自2018年以來,深汕特別合作區(qū)地區(qū)生產總值年均增長26%,固定資產投資年均增長40%,呈現(xiàn)出加快發(fā)展、提級發(fā)展、跨越發(fā)展的態(tài)勢。作為深圳市打造“新一代世界一流汽車城”的重要支點,深汕汽車制造業(yè)更是加速迭代發(fā)展。

          深汕特別合作區(qū)所轄四鎮(zhèn),是著名的海陸豐革命老區(qū),這里誕生了我國第一個蘇維埃政權,也是黨領導的大規(guī)模農民運動的重要發(fā)源地。短短幾年時間,深汕就從革命老區(qū)快速成長為新型工業(yè)化的高端制造基地,實現(xiàn)了跨越式發(fā)展,記者實地調研一探究竟。

        深汕特別合作區(qū)街景。(資料照片)

        深汕特別合作區(qū)小漠港,新能源汽車排隊等候裝船出海。

        深汕特別合作區(qū)風景如畫。

          王延奎告訴記者,深圳通過探索有為政府和有效市場結合推動“飛地經濟”發(fā)展,創(chuàng)造性地實踐了“特別+合作”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制、“田園+都市”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑、“特區(qū)+老區(qū)”的基層治理效能經驗,初步形成了“飛地經濟”高質量發(fā)展的深汕模式。

          首先,深圳把深汕特別合作區(qū)納入全市通盤規(guī)劃。不同于過往“飛地經濟”簡單梯度產業(yè)轉移的方式,深圳市完全把深汕作為深圳的一個功能區(qū)進行一體化規(guī)劃設計和產業(yè)布局,深汕全面參與到深圳特區(qū)的產業(yè)體系中,在產業(yè)鏈條上布局的都是戰(zhàn)略性新興產業(yè),打造的是新質生產力迭代升級的高地。

          在這一明確定位和規(guī)劃下,深汕特別合作區(qū)加快建設與深圳主城區(qū)深度融合的產業(yè)、資本、技術、人才、信用等政策體系和市場機制,推動深圳治理體系和治理能力在深汕延伸,按照深圳經濟功能區(qū)推進建設,打造與深圳“同城同質同效”的營商環(huán)境,賦能深汕高質量發(fā)展;積極適用深圳人才政策,留住優(yōu)秀人才,共享城市發(fā)展紅利;逐步適用深圳公共服務政策,加快提升后發(fā)地區(qū)的公共服務水平,顯著增強企業(yè)、社會和老百姓的信心。

          錨定這一中心后,深汕特別合作區(qū)圍繞高質量發(fā)展的首要任務和構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務,堅持制造業(yè)當家,積極拓展土地空間,落實大產業(yè)、大平臺、大項目、大企業(yè)、大環(huán)境“五大提升行動”,加快形成符合高質量發(fā)展要求的現(xiàn)代化產業(yè)體系。通過不斷調焦聚焦,深汕布局大項目做實大產業(yè)、以大產業(yè)帶動大發(fā)展,“一主三輔”產業(yè)發(fā)展布局初步形成。截至目前,深汕已引進產業(yè)項目計劃投資額近千億元,全部達產后預計年產值超3000億元。

          根據規(guī)劃,到2025年,深汕特別合作區(qū)將初步建成具有廣泛影響力的世界級新能源汽車制造城,搭建起高端整車制造創(chuàng)新中心、零部件綠色制造中心、前沿技術應用示范中心和國際汽車貿易樞紐中心。圍繞鏈主企業(yè)比亞迪,深汕構建了電動化-電池-儲能-新材料-智能裝備全產業(yè)鏈的“智能制造汽車城+出口基地”現(xiàn)代化產業(yè)體系,力勁科技、東風李爾、京西重工、佛吉亞等重點頭部企業(yè)先后落戶深汕,商事主體數量快速增長,累計注冊超萬家。

          深汕特別合作區(qū)還在規(guī)劃建設上突出以產興城、產城一體的發(fā)展導向,集中資源力量規(guī)劃建設深汕智造城和深汕灣機器人集聚區(qū),通過產業(yè)項目的持續(xù)導入、城市功能的不斷提升,吸引人才、技術、資本等要素向深汕聚集,產城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體系加快完善,現(xiàn)代化產業(yè)新城初具規(guī)模,“飛地經濟”呈現(xiàn)出熱氣騰騰的發(fā)展態(tài)勢。

          自2017年深汕特別合作區(qū)體制機制調整運行以來,深圳探索生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)融合、民生投入一體化設計的“飛地經濟”新模式,避免走彎路,實現(xiàn)了高質量發(fā)展。截至2023年底,深圳直接投資或通過資金支持引進百億級產業(yè)項目3個、基礎設施項目48個、重大民生項目13個,有力地支撐了深汕經濟持續(xù)快速增長。

          以法治力量護航“飛地”起飛

          飛地經濟是指兩個行政區(qū)突破體制機制限制,采取跨區(qū)域行政管理和經濟開發(fā),最終實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的合作發(fā)展模式。進入新世紀,作為一種新興空間重構策略,各地都對飛地經濟展開了不同形式的有益探索。數據顯示,截至2022年,我國擁有各類產業(yè)園區(qū)2萬多個,其中飛地型經濟園區(qū)就達1200個,有效地推動了區(qū)域經濟一體化發(fā)展,促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

          發(fā)展飛地經濟有利于破解土地、人力等條件制約,更好地調配資源,實現(xiàn)“飛出地”和“飛入地”均衡發(fā)展,互利共贏。但在實際操作層面,關于飛地管理權力和責任劃分,“飛出地”和“飛入地”政府之間、企業(yè)運營之間都面臨著稅收、GDP統(tǒng)計、政績考核等復雜問題。如果這些問題不能妥善解決,勢必會影響飛地經濟的發(fā)展。

          創(chuàng)立深汕特別合作區(qū)是廣東省貫徹落實國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策探索。深汕特別合作區(qū)所在的汕尾市經濟總量常年在廣東排名墊后,為了解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題,自2008年起,廣東省就開始了探索深圳經濟特區(qū)與汕尾革命老區(qū)合作產業(yè)園的歷程。深汕飛地模式也經歷了從汕尾主導的產業(yè)轉移園區(qū)到深圳、汕尾合作共管再到深圳全面主導的經濟功能區(qū)三個發(fā)展階段。

          為了防止出現(xiàn)“水土不服”問題,2018年12月,深圳市深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會揭牌,開始了由深圳全面主導合作區(qū)經濟社會事務、按照經濟功能區(qū)架構推進建設的新階段。2019年8月,中共中央、國務院發(fā)布了《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》,明確要求深圳“創(chuàng)新完善、探索推廣深汕特別合作區(qū)管理體制機制”。

          深汕特別合作區(qū)黨工委副書記、管委會主任吳曲波告訴記者,廣東省授權深圳市全面主導深汕經濟社會事務,由區(qū)黨工委、管委會全面承擔主體責任,地區(qū)生產總值在深圳納統(tǒng),較好地解決了深汕發(fā)展動力不足問題,為做大做強飛地經濟夯實了制度基礎。

          在操作層面,“飛出地”深圳既承擔責權,又負責投入,全面主導深汕工作,解決了深汕經濟管理和社會事務、管人和管事相分離的難題。深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會作為深圳市委、市政府派出機構,始終堅持和加強黨的全面領導,實行合署辦公,按扁平化模式,創(chuàng)新“大部制”機構,精簡設置區(qū)直機關和法院、檢察院、公安分局等駐區(qū)機關,探索構筑起“飛出地”主導管理、責權利統(tǒng)一的飛地經濟高效發(fā)展管理體制機制。

          2023年11月正式施行的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》,作為我國首部規(guī)范由“飛出地”全面主導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方性法規(guī),進一步明確了深汕特別合作區(qū)的發(fā)展定位,解決了法律主體不明確、授權不充分、實施不到位等問題,以立法形式為飛地經濟高質量發(fā)展提供了法律保障,從根本上解決了深汕長遠發(fā)展所面臨的障礙,以法治力量護航“飛地”起飛,為“飛地經濟”快速發(fā)展提供了強大驅動器。

          廣東外語外貿大學區(qū)域一體化法治研究中心主任、廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地主任朱最新教授認為,“條例”面對城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調這一最大短板,在立法原則、合作體制、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、社會治理、發(fā)展保障等方面都做出了一系列制度安排,不僅實現(xiàn)了深汕特別合作區(qū)組織體制的法規(guī)化,更重要的是為區(qū)域協(xié)調發(fā)展先行示范提供了有力的法治保障。

          事實上,推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展,關鍵在“協(xié)調”,根本在“發(fā)展”。深汕特別合作區(qū)的快速崛起,帶動了汕尾市加快深汕合作拓展區(qū)的規(guī)劃建設,雙方積極探索聯(lián)合招商機制,重點培育新能源汽車配套產業(yè);增強了與惠東縣吉隆鎮(zhèn)千畝產業(yè)園的產業(yè)協(xié)同,為重大制造業(yè)項目提供了1328畝“凈地”,打開了與周邊地區(qū)通力協(xié)作發(fā)展的新格局。可以說,在深圳的全面主導下,深汕特別合作區(qū)在促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化上做出了積極探索且成效顯著,也為我國探索飛地經濟新模式提供了先行示范樣本。

          (本版圖片均由深汕特別合作區(qū)融媒體中心提供)

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