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　　向外圍無(wú)限擴(kuò)張、大拆大建的“攤大餅”模式，在城市發(fā)展過程中一直被人詬病。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率和服務(wù)業(yè)占GDP比重均超過50%，城市發(fā)展也開始由增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)入存量更新為主的新階段，“攤大餅”模式逐步成為過去式。圍繞城市核心區(qū)開始的以存量資源開發(fā)為主的城市“有機(jī)更新”成為新時(shí)期城市發(fā)展的主流。

　　目前，我國(guó)越來越多的城市開始加大政策支持力度推進(jìn)城市更新，但仍然存在資金短缺、政策標(biāo)準(zhǔn)缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸，亟須通過改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破。

趙乃育　繪

　　城市發(fā)展“存量”模式開啟

　　截至目前，北京、上海、廣州、天津等都加快了城市存量資源的更新改造。

　　位于北京西直門交通樞紐附近的京鹽融園，以前一直是中鹽集團(tuán)的存鹽倉(cāng)庫(kù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市功能的不斷升級(jí)，地處北京核心地區(qū)、占地近10畝的存鹽倉(cāng)庫(kù)已經(jīng)越來越不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要。作為倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所，其吸引了大量的車流、物流，對(duì)西直門周邊交通等干擾較大。而作為企業(yè)的固定資產(chǎn)，其運(yùn)行效率也越來越低。

　　針對(duì)這種情況，中鹽集團(tuán)對(duì)包括京鹽融園在內(nèi)的，位于北京市西城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、通州區(qū)等區(qū)縣的7處類似資產(chǎn)進(jìn)行了整體更新改造。京鹽融園主要倉(cāng)庫(kù)整體框架結(jié)構(gòu)得到了保留，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改造和結(jié)構(gòu)加固，總共建成了6000平方米的辦公面積。以前破舊的倉(cāng)庫(kù)，變成了一個(gè)環(huán)境優(yōu)雅的辦公院落，老倉(cāng)庫(kù)的紅墻磚透出一股后工業(yè)時(shí)代感覺，與整體的科創(chuàng)風(fēng)格設(shè)計(jì)相得益彰。

　　“與高樓大廈的寫字樓相比，這樣的環(huán)境特別受高科技、文創(chuàng)企業(yè)歡迎。”京鹽融園負(fù)責(zé)人劉欣介紹，目前6000平方米的辦公面積已經(jīng)全部租出，入駐的都是高科技企業(yè)。

　　針對(duì)城市更新等相關(guān)議題，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)近期深入全國(guó)30多個(gè)城市開展專題調(diào)研。相關(guān)調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，“十三五”以來，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得階段性成果，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6％，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到53.9%。這兩個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)城市發(fā)展由增量擴(kuò)張為主，轉(zhuǎn)入存量更新為主的新階段。

　　全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)會(huì)長(zhǎng)柴志坤表示，隨著第三產(chǎn)業(yè)增加值超過第二產(chǎn)業(yè)，以前的“攤大餅”模式已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展新要求。它不僅過度占用農(nóng)村土地，降低了每單位基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的人口，加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且大大削弱了城市的集聚效益，使城區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了大量低效土地資源，影響了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的效率。

　　據(jù)了解，當(dāng)前包括北京在內(nèi)的一些城市，空置的寫字樓、倉(cāng)儲(chǔ)等樓宇大量存在。北京筑福集團(tuán)董事長(zhǎng)董有介紹，目前，北京市門頭溝、石景山和通州三個(gè)區(qū)的空置存量房產(chǎn)就超過1000萬(wàn)平方米。

　　行業(yè)分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為，受新增供應(yīng)大、市場(chǎng)需求不足影響，北京眾多產(chǎn)業(yè)園的空置率正在持續(xù)上升。預(yù)計(jì)到2020年底，北京成熟產(chǎn)業(yè)園體量將超過1500萬(wàn)平方米，空置率將突破30%。

　　“城鎮(zhèn)化建設(shè)中有一對(duì)突出矛盾值得高度重視。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員秦虹表示，1978年至2018年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了3.8倍，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)面積卻增長(zhǎng)7.4倍，即從7000平方公里增加到5.85萬(wàn)平方公里，面積增長(zhǎng)比人口增長(zhǎng)快一倍。

　　據(jù)介紹，目前國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化率總體超過60%，其中超過80%的城市有20個(gè)，超過70%的有40個(gè)。有的城市已經(jīng)處于人口流失的狀態(tài)，卻還在搞擴(kuò)張式發(fā)展。這對(duì)于未來發(fā)展是有害的，必須通過挖掘城市內(nèi)部潛力，提高城市效率來獲得新的增長(zhǎng)。

　　以成都為例，城市擴(kuò)張中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本已經(jīng)越來越難以承受。近年來成都已考慮基本停止外圍擴(kuò)張，轉(zhuǎn)而在城市中心推動(dòng)“有機(jī)更新”，例如把一些老舊批發(fā)市場(chǎng)改造為辦公商用設(shè)施等。

　　將撬動(dòng)十萬(wàn)億投資規(guī)模

　　據(jù)全國(guó)工商聯(lián)相關(guān)課題組測(cè)算，當(dāng)前啟動(dòng)我國(guó)城市更新戰(zhàn)略可拉動(dòng)投資規(guī)模10萬(wàn)億元。

　　首先，城市更新將加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。隨著新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，一些城市的傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施、老舊廠房等出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。對(duì)此，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)秘書長(zhǎng)夏子清表示，啟動(dòng)城市更新戰(zhàn)略，可以高效利用城市存量土地資源，通過模式創(chuàng)新、政策調(diào)整和創(chuàng)造新需求來釋放“過剩”產(chǎn)能，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。據(jù)介紹，廣東省近年來通過對(duì)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造累計(jì)節(jié)約土地20.4萬(wàn)畝，節(jié)地率達(dá)42.4%。單位建設(shè)用地產(chǎn)出從2008年的每年每畝13.7萬(wàn)元增加到30多萬(wàn)元，增長(zhǎng)率超過125%。

　　其次，城市更新還可以有效擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有老舊小區(qū)近16萬(wàn)個(gè)，涉及居民超4200萬(wàn)戶，建筑面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)老舊小區(qū)改造投資總額可達(dá)4萬(wàn)億元。各地城中村改造未來兩三年投資規(guī)模預(yù)計(jì)可達(dá)1.8萬(wàn)億元。老舊商辦物業(yè)約為170億平方米，即使按照每年改造1%計(jì)算，年投資規(guī)模就是萬(wàn)億級(jí)水平。其中，僅北京、上海、深圳三地老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造，以及商辦物業(yè)更新的投資規(guī)模每年就超過2000億元。

　　城市更新中的老舊工業(yè)區(qū)改造、商辦物業(yè)更新等項(xiàng)目，由于有較好的投資收益，能夠有效吸引社會(huì)投資。據(jù)介紹，2008年以來廣東省累計(jì)投入改造資金1.66萬(wàn)億元，其中社會(huì)投資約占86%。同時(shí)，各地通過城市更新而形成的新工業(yè)、新商住、新生態(tài)等集聚區(qū)，已成為引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的熱土。

　　再次，城市更新是對(duì)城市區(qū)域再規(guī)劃和環(huán)境再升級(jí)的過程。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授邊蘭春表示，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，涉及上億居民，普遍存在原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低、維護(hù)不到位、市政設(shè)施破損嚴(yán)重、公共服務(wù)和配套設(shè)施缺乏等問題，難以滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求。城市更新可有效破解城市發(fā)展不平衡不充分的難題，提高居民獲得感，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

　　三大瓶頸亟待破解

　　當(dāng)前我國(guó)城市更新仍處于初級(jí)階段，存在資金短缺、政策法規(guī)缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸。

　　資金短缺是目前城市更新過程中最為突出的一個(gè)問題。北京筑福集團(tuán)已在全國(guó)不少城市參與上千個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。“今年我國(guó)計(jì)劃改造3.9萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，總投資預(yù)計(jì)在7000億到1萬(wàn)億元。其中，中央財(cái)政計(jì)劃出資543億元，其余需要鼓勵(lì)消費(fèi)者和企業(yè)承擔(dān)，資金壓力相當(dāng)大。”董有表示，實(shí)施城市更新戰(zhàn)略投資巨大，如何創(chuàng)新投融資體制是關(guān)鍵。

　　在城市更新項(xiàng)目中，“拆除重建”和“有機(jī)更新”類項(xiàng)目，由于投資收益較好，能夠有效吸引社會(huì)投資。但對(duì)于“綜合整治”類項(xiàng)目，由于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目大部分為民生工程，盤活閑置資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入相對(duì)較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)改造投入，很難吸引社會(huì)資本深度參與。再加上財(cái)政投入有限，資金短缺就成為抑制老舊小區(qū)改造的瓶頸。

　　對(duì)此，北京房山新城投資公司副總經(jīng)理雷愛先說，廣東省對(duì)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造是目前全國(guó)城市更新做得較好的。在實(shí)際推進(jìn)中，“三舊”中的舊村莊和舊廠房改造成果顯著，而舊城鎮(zhèn)改造則一直困難重重、收效不大。主要原因就是舊村莊和舊廠房改造是讓多元主體都能受益，能夠吸引眾多社會(huì)資本參與。而舊城鎮(zhèn)的老舊小區(qū)改造，則因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)多元化、資金短缺、政策缺失等瓶頸遲遲難有進(jìn)展。

　　城市更新是城市治理現(xiàn)代化的一個(gè)新課題，從各地城市更新的實(shí)踐看，政策缺失、法規(guī)缺位等瓶頸問題也比較突出。

　　目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等頂層制度法規(guī)都是針對(duì)新建建筑的，而對(duì)于城市更新改造還沒有明確的規(guī)定。“包括土地管理法、房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法、合同法等一些頂層的制度法規(guī)，在更新改造項(xiàng)目和存量土地開發(fā)方面還非常欠缺。”雷愛先說。

　　同時(shí)，實(shí)際操作中的各種規(guī)范缺失嚴(yán)重。在北京等多地參與城市更新項(xiàng)目投資改造的高和資本合伙人陶民坦言，像舊工廠改造等城市更新項(xiàng)目，大部分都要改變建筑物用途，面積也會(huì)隨之發(fā)生變化，這些都需要相關(guān)部門批準(zhǔn)認(rèn)可的手續(xù)或文件等。但實(shí)際操作中，沒有這樣一個(gè)政府部門來審批，往往只有地方政府“會(huì)議紀(jì)要”或行政命令。“因?yàn)闆]有明確的政策和法律保障，直接影響了一些更新項(xiàng)目資產(chǎn)的交易、證券化等，也加大了相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為權(quán)力尋租提供了空間。”

　　城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重滯后。董有、雷愛先等企業(yè)家反映，對(duì)于舊有建筑更新改造，目前還沒有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如果按照新建建筑的標(biāo)準(zhǔn)，則很多更新改造因難以達(dá)標(biāo)將無(wú)法進(jìn)行。例如，新建建筑要求達(dá)到八級(jí)抗震標(biāo)準(zhǔn)，大部分的更新改造項(xiàng)目不可能達(dá)到。“目前，許多城市對(duì)于更新改造項(xiàng)目，包括設(shè)計(jì)單位、審圖單位等都不知道按什么標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。唯一的辦法就是開專家會(huì)，以專家的意見來定調(diào)，而不是靠制度和標(biāo)準(zhǔn)。”

　　除了資金、政策法規(guī)，另一個(gè)比較突出的瓶頸就是面子工程、形象工程在一些城市更新項(xiàng)目中屢見不鮮。按照今年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的標(biāo)準(zhǔn)，每平方米費(fèi)用在1000元左右。“但實(shí)際上，一些城市老舊小區(qū)改造每平方米投入甚至不到30元。”董有說，有的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目只是刷了一下外立面，與加裝電梯、提升環(huán)境的要求相差甚遠(yuǎn)，而有的則只做了幾個(gè)樣板工程。

　　據(jù)介紹，還有不少城市在城市更新過程中大拆大建，導(dǎo)致城市歷史文化風(fēng)貌不僅未得到保護(hù)和修復(fù)，反而不同程度地遭受了損毀。

　　應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

　　有關(guān)專家建議，不斷改革創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破解城市更新過程中的難題。

　　對(duì)于資金短缺問題，應(yīng)創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制，形成整體打包、項(xiàng)目統(tǒng)籌、肥瘦搭配的市場(chǎng)推廣模式，激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，政府應(yīng)靈活運(yùn)用財(cái)政、金融等手段，不斷創(chuàng)新投融資體制和工具。

　　例如，推動(dòng)國(guó)家政策性銀行向地方政府提供20年以上低利率的長(zhǎng)期貸款。社會(huì)資本通過“房產(chǎn)價(jià)值增值、盤活存量資源、增量產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)”等方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作并獲得資金自平衡；研究制定專項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)政策，進(jìn)一步明確純政策性、準(zhǔn)政策性、市場(chǎng)性的內(nèi)容，構(gòu)建利益確認(rèn)、協(xié)調(diào)及分配機(jī)制，激發(fā)各地的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

　　秦虹建議，將城市更新金融政策從房地產(chǎn)開發(fā)金融政策中分離出來專項(xiàng)管理；引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入城市更新領(lǐng)域；設(shè)立政府性城市更新母基金及公募私募產(chǎn)業(yè)基金；將公募REITs試點(diǎn)擴(kuò)大到城市“有機(jī)更新”和“綜合整治”類項(xiàng)目。

　　對(duì)于政策法規(guī)缺失的問題，建議國(guó)家層面成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，指定相關(guān)部委牽頭負(fù)責(zé)，地方層面以城市一級(jí)統(tǒng)籌管理城市更新，建立以更新規(guī)劃為抓手的空間管理體系，以行政審批為抓手的過程監(jiān)管體系。并逐步完善城市更新法規(guī)體系，對(duì)標(biāo)梳理滯后的相關(guān)政策法規(guī)，盡快構(gòu)建全要素的管理和技術(shù)規(guī)范體系。例如，上海出臺(tái)規(guī)定，一些城市更新項(xiàng)目改造后，只要改造標(biāo)準(zhǔn)比老標(biāo)準(zhǔn)高就可以通過驗(yàn)收。同時(shí)，在城市更新項(xiàng)目中，建議創(chuàng)新推進(jìn)政策規(guī)劃兼容，商業(yè)服務(wù)用地與商業(yè)辦公用地可以相互轉(zhuǎn)換，住宅用地可以全部或部分轉(zhuǎn)換為商業(yè)服務(wù)業(yè)或商務(wù)辦公用地。

　　而針對(duì)形象工程問題，柴志坤、秦虹等專家建議，一是要建立城市更新負(fù)面清單制度，對(duì)城市更新過程中凸顯的一些問題，以負(fù)面清單的方式加以約束，堅(jiān)決杜絕。而對(duì)于負(fù)面清單之外的內(nèi)容，則可以進(jìn)一步放開，給城市更新更大的市場(chǎng)空間。二是探索城市更新倒逼機(jī)制，以倒逼機(jī)制力促低效資產(chǎn)使用主體主動(dòng)實(shí)施城市更新。根據(jù)用地規(guī)模、畝均產(chǎn)值、單位能耗、排污強(qiáng)度等指標(biāo)對(duì)用地效率進(jìn)行分等定級(jí)，并在用能、用電、用水、排污權(quán)等方面實(shí)行差別化配置，倒逼低效資產(chǎn)使用主體主動(dòng)實(shí)施改造或退出。

　　邊蘭春表示，城市更新戰(zhàn)略的實(shí)施，有助于打破千城一面的城市形象。在充分考慮舊城區(qū)原有空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及衰退根源的基礎(chǔ)上，應(yīng)因地制宜采取重建、整建和維護(hù)等多種更新模式和手段，保護(hù)、延續(xù)和發(fā)展城市的傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌。

　　在破解瓶頸的同時(shí)，專家認(rèn)為，還要從更高層面認(rèn)識(shí)城市更新的重要性。目前，從中央到地方，對(duì)于城市更新的政策規(guī)定各有不同，存在地區(qū)不平衡、不系統(tǒng)、碎片化等問題。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)看，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)上將城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

　　專家建議，國(guó)家建立由城市更新專項(xiàng)規(guī)劃及年度計(jì)劃組成的城市更新目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，支持地方政府加強(qiáng)城市更新與人口發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等的充分銜接。

　　同時(shí)，建議將城市更新戰(zhàn)略納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃，為城市更新政策及規(guī)劃制定提供前瞻性、全局性以及系統(tǒng)性的指引。城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的省份或城市，應(yīng)編制“十四五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確城市更新的總體目標(biāo)、發(fā)展方向和實(shí)施策略，設(shè)置城市更新相應(yīng)指標(biāo)，建立城市更新推動(dòng)機(jī)制，加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。