土地,農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)村土地制度改革,事關(guān)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
2019年8月26日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改土地管理法的決定,把農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度。允許進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地、取消集體建設(shè)用地不能直接入市限制……這項(xiàng)事關(guān)重大、頗具新意的土地“修法”問(wèn)世亮相,如一石激起千層浪。
在土地管理法修改之前,農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))鋪開(kāi)。地處湘贛邊的湖南省瀏陽(yáng)市,就是其中大刀闊斧的“闖將”之一。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在此探訪發(fā)現(xiàn),改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái),一些長(zhǎng)期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得到了破解,政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。
放活:宅基地“全市流轉(zhuǎn)”
試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái),瀏陽(yáng)市圍繞“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”原則,形成了六項(xiàng)宅基地制度改革舉措,并在全市32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣實(shí)施。
“我們明確規(guī)定農(nóng)村居民一戶(hù)只能擁有一處宅基地,符合分戶(hù)建房條件的,由本人向集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng),經(jīng)村民小組代表會(huì)議討論通過(guò),經(jīng)公示無(wú)異議的,再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所提交用地申請(qǐng)。”瀏陽(yáng)市自然資源局局長(zhǎng)尋文說(shuō)。
在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)上,瀏陽(yáng)市規(guī)定,在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi),每戶(hù)宅基地面積不得超過(guò)140平方米,家庭人口在7人以上(含7人)的可增至180平方米;在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外,每戶(hù)宅基地面積不得超過(guò)180平方米,家庭人口在7人以上(含7人)的可增至210平方米。
此外,瀏陽(yáng)市還實(shí)行有償使用制度,農(nóng)村居民宅基地面積超標(biāo)以及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲取宅基地的,均需繳納有償使用費(fèi)。
“我家房屋面積超標(biāo)了,很長(zhǎng)時(shí)間辦不了證。”瀏陽(yáng)市北盛鎮(zhèn)亞洲湖村村民田定杰說(shuō),按照規(guī)定,7口人及以下的家庭宅基地面積不得超過(guò)180平方米,他們家恰好超過(guò)了1.07平方米,巴掌大的面積一度成了辦證“攔路虎”。
根據(jù)瀏陽(yáng)市農(nóng)村宅基地有償使用制度,宅基地面積超標(biāo)但不超過(guò)210平方米上限的村民,只需繳納一定數(shù)額的有償使用費(fèi),政府即可確權(quán)發(fā)證。按照15元/平方米·年的標(biāo)準(zhǔn),田定杰在繳納兩年共計(jì)30多元的有償使用費(fèi)后,很快拿到了農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。
北盛鎮(zhèn)黨委書(shū)記李斌告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,北盛鎮(zhèn)農(nóng)房確權(quán)頒證進(jìn)展很快,目前自然資源所共辦理農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)1970本。通過(guò)繳納宅基地有償使用費(fèi),像田定杰這樣解決宅基地超標(biāo)問(wèn)題、拿到農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的北盛村民共有140戶(hù)。
“面積超標(biāo)了要繳費(fèi),一戶(hù)多宅要繳費(fèi),通過(guò)有償使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段,解決村民多占多用問(wèn)題。”尋文說(shuō)。
根據(jù)現(xiàn)行法律,我國(guó)廣大農(nóng)村的宅基地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在本集體間,想要跨組、跨村、跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)使用,極其不易。
從實(shí)際情況來(lái)看,這一限制早已被打破。瀏陽(yáng)市地處湘東羅霄山區(qū),很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組山大路險(xiǎn),自然條件比較差。為了方便就醫(yī)就學(xué)就近工作,不少村民早就已經(jīng)私下買(mǎi)賣(mài)宅基地,處于“灰色地帶”跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房其實(shí)早就存在了。
從村民實(shí)際需求出發(fā),瀏陽(yáng)市在改革中打破了宅基地交易政策限制,允許宅基地在全市農(nóng)村地區(qū)“全域流轉(zhuǎn)”。
走進(jìn)大瑤鎮(zhèn)南山村的芙蓉小區(qū),一幢幢統(tǒng)一設(shè)計(jì)的兩層小樓整齊排列,每家每戶(hù)門(mén)前種滿了花花草草,和不少農(nóng)村居民點(diǎn)臟亂差的情況相比有云壤之別。早在2006年,南山村這個(gè)小區(qū)就開(kāi)始偷偷接納外村鎮(zhèn)農(nóng)民了。
南山村的芙蓉小區(qū)共有29戶(hù)村民,只有5戶(hù)本村村民,其余24戶(hù)都是異地搬遷來(lái)的。改革前,芙蓉小區(qū)20戶(hù)外來(lái)村民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證一直懸而未決。改革后,瀏陽(yáng)市允許宅基地跨鎮(zhèn)跨村流轉(zhuǎn),自然資源部門(mén)依據(jù)新政策給這些村民辦了證,長(zhǎng)期困擾他們的“心病”終于化解了。
“我是原楊花鄉(xiāng)桂新村人,那里條件沒(méi)南山村好,2005年在這里買(mǎi)地建房,還是有點(diǎn)‘打擦邊球’。十多年來(lái),之前房子‘身份’沒(méi)著落,總擔(dān)心哪天被收回去了。現(xiàn)在好了,證辦下來(lái)了,安心多了。”芙蓉小區(qū)住戶(hù)何運(yùn)福說(shuō)。
瀏陽(yáng)市一些村集體還采用拍賣(mài)方式出讓宅基地。今年1月8日,澄潭江鎮(zhèn)洲田村舉辦了瀏陽(yáng)市2019年第一場(chǎng)宅基地跨村流轉(zhuǎn)拍賣(mài)會(huì),共成交地塊26宗,面積1560平方米,地塊起始價(jià)171萬(wàn)元,成交總額198.4萬(wàn)元,溢價(jià)27.4萬(wàn)元。
記者了解到,在瀏陽(yáng),越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)選擇退出原來(lái)宅基地,在條件好的地方另外買(mǎi)宅基地建房。異地建房的村民依然保留原集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,原來(lái)分到的田山水土不變,同時(shí)也不享受建房地集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)權(quán)益。
多贏:土地與項(xiàng)目“同頻共振”
截至目前,瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地156宗,面積2418畝。短短幾年,一批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目借助這一土地試點(diǎn)改革機(jī)遇,在瀏陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)落戶(hù),這在以前是想都不敢想的事情。
位于瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村的金色搖籃幼兒園,兩棟色彩斑斕的教學(xué)樓引人注目。該幼兒園所在地原本是一所村小,占用的是大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。
“原來(lái)村里小學(xué)合并到了鄰村小學(xué),這塊地就閑置下來(lái),校舍破舊很不美觀,而且土地荒廢著,太浪費(fèi)了。”南陽(yáng)村村民劉宗圣回憶說(shuō),當(dāng)時(shí)有人想用這塊地,村里也想出讓這塊地,但因政策限制,這塊地一直沒(méi)有找到合適的用途。
劉宗圣說(shuō)的政策,指的是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán),不能交易”。
轉(zhuǎn)折來(lái)自農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán),以出讓、租賃或作價(jià)出資(入股)等方式推向市場(chǎng)。
2016年12月7日,經(jīng)民主決策、部門(mén)會(huì)審、政府審批,該宗地在瀏陽(yáng)市國(guó)土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)掛牌出讓。
“瀏陽(yáng)獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)資格后,這塊3.18畝的地是第一個(gè)掛牌出讓的。”幼兒園園長(zhǎng)劉潤(rùn)香說(shuō),當(dāng)時(shí)她和合伙人正在尋找合適的場(chǎng)地?cái)U(kuò)大辦園規(guī)模、改善辦園條件,覺(jué)得條件還不錯(cuò),就花90萬(wàn)元拿下了這塊地的40年使用權(quán)。
區(qū)別于傳統(tǒng)的國(guó)有建設(shè)用地出讓?zhuān)@塊土地90萬(wàn)元成交價(jià),扣除成本,凈收益62萬(wàn)元,政府按成交價(jià)款的20%收取土地增值收益調(diào)節(jié)金18萬(wàn)元,剩余44萬(wàn)元?dú)w南陽(yáng)村集體和相關(guān)農(nóng)戶(hù),村集體、個(gè)人均可享受土地增值收益。40年出讓年限到期后,該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。
張坊鎮(zhèn)田溪村北靠大圍山國(guó)家森林公園,一條小河從村中蜿蜒而過(guò),自然生態(tài)資源豐富,村里近年來(lái)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。來(lái)自上海的投資商彭進(jìn)看中田溪村原生態(tài)的環(huán)境以及離長(zhǎng)沙近的優(yōu)勢(shì),準(zhǔn)備投資數(shù)千萬(wàn)元在這里打造一個(gè)高端民宿項(xiàng)目,目前正在做項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)。
“村民搬下山以后,不少農(nóng)房就閑置了。我們將山上22棟農(nóng)房土地打包回收,然后走招拍掛程序出讓給企業(yè),一畝地出讓價(jià)格大約不到20萬(wàn)元。”田溪村黨總支書(shū)記李紀(jì)煌說(shuō)。
在永安鎮(zhèn)家居產(chǎn)業(yè)園,四棟8.2萬(wàn)平方米的工業(yè)廠房已經(jīng)封頂,二期工程正在有條不紊地建設(shè)中。瀏陽(yáng)市星辰商業(yè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)人羅忠魁告訴記者,這是湖南省首個(gè)獲得商品房預(yù)售許可證、建在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的工業(yè)廠房項(xiàng)目。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,截至目前,瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地156宗,面積2418畝,成交總價(jià)款3.46億元。這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全部用來(lái)在農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,不能用作住宅類(lèi)商業(yè)開(kāi)發(fā)。
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面,改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái),一些長(zhǎng)期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得到了破解,政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。
瀏陽(yáng)鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)鄰近長(zhǎng)沙,交通便利,工業(yè)發(fā)達(dá)。近年來(lái),由于用地指標(biāo)限制,一些工業(yè)項(xiàng)目落地時(shí)頗為困難。鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)黨委書(shū)記孫謙告訴記者,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市后,鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)抓住機(jī)會(huì)探索供地模式改革,以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式為引進(jìn)企業(yè)供給集體工業(yè)用地七宗280畝。
“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,不僅盤(pán)活了‘沉睡’的資本,緩解了農(nóng)村緊張的用地指標(biāo),形成了土地與項(xiàng)目的同頻共振,還探索出了‘以土地收益平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)’的新模式,在改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了集體收益的二次分配,大大提升了居民的獲得感和幸福感。”大瑤鎮(zhèn)黨委書(shū)記周森源對(duì)記者說(shuō)。
尋路:探索“城鄉(xiāng)合作建房”新模式
在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,部分城市居民有下鄉(xiāng)居住、參與農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意愿,“城鄉(xiāng)合作建房”則為打通市民“下鄉(xiāng)”通道提供了一個(gè)解決方案。
2016年9月改革試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái),瀏陽(yáng)先后出臺(tái)了《瀏陽(yáng)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法(試行)》等八個(gè)政策性文件。
“這些改革舉措,從瀏陽(yáng)農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā),圍繞建立健全‘同價(jià)同權(quán)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享’的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑,建立健全了市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度,形成了兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。”尋文說(shuō)。
除直接出讓外,瀏陽(yáng)市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還有另外一種模式,即農(nóng)民集體以土地作價(jià)入股參與分紅。在永安家居產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目中,西湖潭村354畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)作價(jià)3800萬(wàn)元入股到星辰公司,村級(jí)合作社代表村民作為入市實(shí)施主體,占公司股權(quán)的10%,村民將從中獲得分紅。
為了盤(pán)活農(nóng)村存量土地,從2017年11月開(kāi)始,瀏陽(yáng)市還試行一種被稱(chēng)為“建設(shè)權(quán)證”的制度,即每復(fù)墾一畝閑置、廢棄的宅基地和工礦用地等集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,集體經(jīng)濟(jì)組織就可以獲得一畝地的“建設(shè)權(quán)證”。“建設(shè)權(quán)證”通過(guò)政府平臺(tái)公司“統(tǒng)一進(jìn)出”實(shí)現(xiàn)入市,由自然資源部門(mén)實(shí)行“臺(tái)賬式管理、計(jì)劃性管控、統(tǒng)籌性使用”,可在瀏陽(yáng)市全域“流通”。
目前,現(xiàn)行法律禁止市民到農(nóng)村買(mǎi)宅基地建房,“城里人下鄉(xiāng)建房”在一定程度上還是個(gè)比較敏感的話題。對(duì)于這個(gè)敏感問(wèn)題,瀏陽(yáng)也進(jìn)行了一些大膽嘗試。蒙華鐵路過(guò)境瀏陽(yáng)張坊鎮(zhèn),48戶(hù)居民需要搬遷安置,當(dāng)?shù)卣谏虾榇逡?guī)劃建設(shè)了一個(gè)集中安置點(diǎn)。依托這個(gè)集中居住點(diǎn),瀏陽(yáng)摸索出了兩種不同的“城鄉(xiāng)合作建房”模式。
上洪村村主任王中基告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,按照規(guī)定,在瀏陽(yáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外,每個(gè)搬遷戶(hù)可以獲得不超過(guò)180平方米的宅基地。在規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)之前,村里就動(dòng)員搬遷戶(hù)按照120平方米興建房屋,每戶(hù)省下60平方米宅基地面積出讓?zhuān)@收益在村集體和村民之間按照一定比例分配。
“完全自主自愿,村民大多數(shù)都選擇按120平方米建房,也有少數(shù)選擇按180平方米建房。”王中基告訴記者,省下的宅基地用地指標(biāo),村里統(tǒng)一歸集以后平整了出來(lái),準(zhǔn)備出讓給有意愿的“城市人”來(lái)合作建房。前來(lái)合作建房者不享有宅基地使用權(quán),只享有住房權(quán)益。打聽(tīng)情況的人非常多,對(duì)于那些有到附近大圍山景區(qū)度假意愿,以及那些過(guò)去在外工作、如今想“告老”回家休養(yǎng)的人有吸引力。
除了“城里人”獲得獨(dú)立宅基地使用權(quán)以外,還有一種模式是“城里人”和“鄉(xiāng)下人”合作在一塊宅基地上建房。在上洪村,當(dāng)?shù)卮迕裢踔姓艉烷L(zhǎng)沙市民王中翼合作建的房子有三層,下面兩層歸王中蒸所有,第三層歸王中翼所有。
“宅基地使用權(quán)歸我所有,主動(dòng)權(quán)掌握在我手里,肯定不會(huì)吃虧。至于菜地,我們可以共享。”王中蒸說(shuō)。
王中翼等長(zhǎng)沙市民表示,跟村民合作建房,最大擔(dān)憂是不能辦證,合法權(quán)益得不到保障。
瀏陽(yáng)相關(guān)職能部門(mén)透露,當(dāng)?shù)匾呀?jīng)計(jì)劃授予城市居民“使用權(quán)證”,設(shè)計(jì)時(shí)限是40到50年,以此解決城鄉(xiāng)合作建房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。但要解決好這個(gè)難題,還須創(chuàng)新體制機(jī)制,進(jìn)一步推進(jìn)配套改革。
在瀏陽(yáng)采訪期間,記者發(fā)現(xiàn)瀏陽(yáng)的土地改革試點(diǎn)讓很多社會(huì)資本“躍躍欲試”。但也有企業(yè)主反映,對(duì)于像集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這樣的新事物,社會(huì)需要接受時(shí)間,尤其是銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)抵押融資存在顧慮,目前市場(chǎng)主體對(duì)于使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的積極性仍然有所顧慮。
?
從村民實(shí)際需求出發(fā),瀏陽(yáng)市在改革中打破了宅基地交易政策限制,允許宅基地在全市農(nóng)村地區(qū)“全域流轉(zhuǎn)”。
“國(guó)資國(guó)企發(fā)力健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),既是責(zé)任使然,也是優(yōu)勢(shì)所在,還是發(fā)展之需。”上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院院長(zhǎng)羅新宇指出。