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        PPP模式撬動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能
        2018-04-27 作者: 來源: 中國旅游報

          為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式,改善旅游公共服務供給,文化和旅游部會同財政部日前印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》)。

          《意見》從總體要求、基本原則、重點領(lǐng)域、嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度、加大政策保障等方面,提出了明確、具體的要求,就調(diào)動更多社會資源參與旅游業(yè)發(fā)展,探索推廣旅游PPP實施路徑、發(fā)展模式及長效機制,提高旅游投資有效性和公共資源使用效益,建設一批旅游PPP示范項目等方面作出全面部署,預示著PPP模式支持旅游項目發(fā)展又將邁出重要一步。

          破解旅游投資困局

          大型挖掘機來回運作、工程運輸車來來往往……在江蘇東臺西溪旅游文化景區(qū)內(nèi)的犁木街修復工程現(xiàn)場,到處是一片繁忙景象。“在這個項目中,我們大膽嘗試了PPP模式,社會資本占項目總投資的90%,解決了財政資金投入不足的困難。”西溪旅游文化景區(qū)黨工委書記、管委會主任崔靜介紹,該項目致力打造晏溪河兩岸古民居,復原當年犁木街的繁榮勝景,現(xiàn)已進入駁岸施工階段。

          財政部PPP中心專家趙紅說:“傳統(tǒng)的融資方式難以滿足優(yōu)質(zhì)旅游建設與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。PPP模式將為社會資本進入旅游行業(yè)鋪墊道路,有利于實現(xiàn)多方共贏,推動旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。”

          “旅游設施建設存在總體投入大、前期開發(fā)成本高、回報周期長、更新維護力度強等難點與瓶頸,PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。社會資本與政府合作,既解決了項目資金困局,又引入了專業(yè)化投資經(jīng)營團隊,市場化手段提高了旅游設施的建設運營效率。”中國旅游研究院副研究員吳麗云分析。

          PPP模式宛若一場資本的及時雨,在全國旅游投資領(lǐng)域上嶄露頭角,抽葉開花。華僑城集團推出共筑“100個美麗鄉(xiāng)村”計劃,采取多方合作共享的PPP模式,為社會資本進軍旅游業(yè)提供了源源不竭的“活水”;云南省騰沖市落地建設的全域旅游綜合能力提升及生態(tài)修復PPP項目被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫,總投資為18.2億元,匹配70%的項目融資12.74億;湖北省保康縣寺坪鎮(zhèn)天子湖旅游開發(fā)項目,被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫,以生態(tài)旅游帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展,總投資為10.02億元,匹配70%項目融資7.01億元……

          打通融資快速通道

          2015年,國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》,要求加大改革創(chuàng)新力度,促進旅游投資消費持續(xù)增長,明確提出支持企業(yè)通過PPP模式投資、建設、運營旅游項目。

          隨后,全國各地積極探索旅游項目PPP模式。安徽省委、省政府印發(fā)《關(guān)于將旅游業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)的意見》,提出創(chuàng)新旅游投融資機制,支持社會資本以股權(quán)投資、特許經(jīng)營、政府和社會資本合作(PPP)等方式參與旅游開發(fā)建設;寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)“十三五”全域旅游發(fā)展規(guī)劃》,提出創(chuàng)新旅游投融資機制,改革創(chuàng)新投融資模式,推進旅游基礎設施和公共服務PPP等投融資模式改革創(chuàng)新;青海省政府辦公廳印發(fā)《青海省加快提升旅游業(yè)發(fā)展行動方案》,提出通過旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游資產(chǎn)證券化、PPP模式、上市籌措資金等手段,搭建旅游資本運作平臺……

          同時,旅游主管部門迅速與財政部、國家發(fā)展和改革委員會等部門溝通、協(xié)商,積極調(diào)研旅游PPP項目的實際情況,并與旅游企業(yè)、金融機構(gòu)和投資公司交流溝通,邀請各領(lǐng)域?qū)<艺匍_專題會議,研究旅游項目投資政策,確定了“PPP模式支持旅游項目”整體思路,為《意見》出臺和務實操作奠定了堅實基礎。

          中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔表示,《意見》的出臺正當其時,是對旅游PPP項目的政策指引,外延上,重點強調(diào)公共服務屬性;內(nèi)涵上,重點突出運營為本。這種政策指引和范圍界定把準了脈,切準了地方需求的關(guān)鍵點,其中提出的“優(yōu)先推薦函制度”等很有新意。

          趙紅指出,《意見》為旅游PPP項目實施做好了頂層設計,打通了融資快速通道,明確了融資擔保機制,加大了優(yōu)惠支持力度,并且強化了部門協(xié)作、聯(lián)審聯(lián)評、機制創(chuàng)新等,具有前瞻性。

          “《意見》通過良好的頂層制度設計,厘清政府責任和市場機制的邊界,并將其落實為工作制度,既規(guī)避了政府兜底項目可能造成的財政負擔和債務風險,又通過嚴格的項目篩查制度和公平競爭制度優(yōu)選項目和合作方,保障社會資本能夠獲得合理回報,對全國各地旅游PPP項目的實施具有很強的引領(lǐng)性和指導性。”吳麗云分析。

          重在落地實現(xiàn)共贏

          近日,財政部發(fā)布了第四批政府和社會資本合作(PPP)示范項目名單。其中,旅游PPP示范項目數(shù)量為27個,投資總額為349.17億元,較第三批入選項目數(shù)量增長92.86%,投資額增長54.2%。

          “雖然現(xiàn)在旅游PPP項目成功范例越來越多,但是全國旅游類PPP項目還存在著落地難的問題。由于旅游PPP項目前期論證不充分,直接導致項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制設計不合理,并且多數(shù)項目的中標社會資本方為資金方和施工方聯(lián)合體,具備旅游運營能力的較少,運營能力弱,嚴重影響了項目的回報率。”魏翔分析。

          談及下一步怎樣做好旅游PPP項目時,趙紅表示,各相關(guān)部門在實際操作中,要提高對旅游PPP項目社會資本方的遴選標準,可以增加“具備同級別景點景區(qū)管理運營的團隊和業(yè)績”等要求,提升社會資本合作方的運營風險承擔能力,避免重建設輕運營的現(xiàn)象發(fā)生。同時,要優(yōu)先開展存量旅游項目的提升改造,避免同質(zhì)化,也利于預測市場情況和滿足融資需求。

          “可以通過優(yōu)先推薦函制度、動態(tài)評估制度,保證項目和合作方選擇的科學性,從源頭和過程中進行控制,形成項目的良性運轉(zhuǎn)機制,保障社會資本的合理收益,確保公共利益最大化。通過擔保基金、保險產(chǎn)品等多種金融創(chuàng)新方式,拓寬項目融資渠道,帶動更多金融機構(gòu)加入旅游PPP項目,保障可持續(xù)發(fā)展。”吳麗云說。

          針對鄉(xiāng)村旅游PPP項目的參與主體問題,盈科律師事務所律師王良鋼認為,應對PPP模式下的鄉(xiāng)村旅游項目中,村民、村集體在項目中的法律地位、參與方式、規(guī)范管理等進行必要的研究,讓他們真正參與到旅游經(jīng)營中,最終實現(xiàn)多方共贏。

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