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距離初次審議半年之后，《土地管理法修正案（草案）》（下稱“草案”）將于6月25日提請全國人大常委會進(jìn)行二次審議，涉及到的征地改革、集體建設(shè)用地入市、宅基地退出等有關(guān)條款將是外界主要關(guān)注所在。

2018年12月23日，草案一審稿提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。這也是時隔14年之后，《土地管理法》再度修訂。

針對當(dāng)前土地改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域，草案一審稿主要在三個方面作了修改和完善：一是縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權(quán)益保障方式，完善宅基地管理制度。

在一審過程中，各界對草案的關(guān)注和討論也集中在上述三個方面，并引發(fā)了一些爭議。此番二審，草案是否會根據(jù)各方意見進(jìn)行相應(yīng)修改，目前尚難斷論。

成片開發(fā)可否納入征地范圍？

征地改革一直是當(dāng)下土地問題焦點(diǎn)，我國《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現(xiàn)行法律并未明確界定，這為地方政府可根據(jù)自己需要無限制地行使土地征收權(quán)埋下了伏筆，且預(yù)留了較大的自主操作空間。

草案一審稿第45條采取了列舉式的方式，對征地的范圍進(jìn)行了明確，有六種情形需要用地的，可以依法征收集體土地。

農(nóng)村農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂對第一財經(jīng)表示，與過往沒有明確限制相比，此次列出的六種情形總體上會對地方政府的征地行為形成一定約束，“有，總比沒有好”。

但在上述規(guī)定中，第5項(xiàng)規(guī)定“實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”可征地仍然引來不少爭議。

自然資源部部長陸昊2018年12月曾表示，將成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響過大。他同時強(qiáng)調(diào)，成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開發(fā)”征地，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。

但何為“成片開發(fā)”？“成片開發(fā)”是公共利益嗎？誰來主導(dǎo)“成片開發(fā)”？

全國人大財經(jīng)委委員蔡繼明在去年12月對草案初次審議的分組審議中表示，《憲法》強(qiáng)調(diào)國家為了公共利益的需要，才能依法征收和征用農(nóng)村的集體土地。建一個住宅小區(qū)是成片開發(fā)，建一個開發(fā)區(qū)也是成片開發(fā)，建一個工業(yè)園區(qū)也是成片開發(fā)，但未必屬于公共利益。因此，草案中的“成片開發(fā)”可能給地方政府偷換公共利益概念留下了空間。

蔡繼明認(rèn)為，成片開發(fā)里到底有多少公共利益，至少要有一個定性的說法。如果沒有的話，成片開發(fā)就不能作為征地理由。

對于如何界定“成片開發(fā)”的問題，草案一審稿規(guī)定，成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

但根據(jù)現(xiàn)有公開資料，自然資源部以及原國土資源部并未正式對外發(fā)布過“成片開發(fā)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。

全國人大常委會委員高友東在去年底草案一審時表示，目前，成片開發(fā)征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對“成片開發(fā)征收權(quán)”進(jìn)行適當(dāng)限制，以免加劇土地資源的浪費(fèi)。

集體建設(shè)土地入市范圍能否擴(kuò)大？

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，草案一審稿刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃除法律障礙。

集體建設(shè)用地入市問題關(guān)系到當(dāng)今土地供應(yīng)格局的變化，對于一些房地產(chǎn)熱點(diǎn)城市，如集體建設(shè)用地能夠順利入市，有望緩解國有建設(shè)用地相對緊張局面。

按照草案一審稿，集體建設(shè)用地可以入市的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，且明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對第一財經(jīng)記者表示，草案關(guān)鍵點(diǎn)是明確“經(jīng)營性用途”這五個字的概念，實(shí)際上建設(shè)用地主要包括經(jīng)營性用途、居住類用途、公益類用途這三種。換言之，這次改革的建設(shè)用地只是其中的一部分，即經(jīng)營性用途。而居住類用途不涉及，包括宅基地、小產(chǎn)權(quán)房用地都和此次政策沒有關(guān)系。

他表示，對于集體建設(shè)用地來說，若本身規(guī)劃是工業(yè)和商業(yè)，那么未來就允許此類土地采用出讓、出租的方式進(jìn)行使用。過去此類土地是需要通過征地等方式，即進(jìn)行土地“國有化”的操作才可以進(jìn)行出讓。而現(xiàn)在約束減少，自然使得此類土地后續(xù)交易的活躍度增加。

截至目前，相關(guān)部門并未發(fā)布過全國集體經(jīng)營性用地的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，曾有學(xué)者統(tǒng)計稱，全國大約有4000萬畝存量集體經(jīng)營性用地。

廖洪樂認(rèn)為，草案應(yīng)該在兩個方面進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整，一是放寬可以入市的集體建設(shè)用地范圍，不要僅僅局限在“經(jīng)營性用地”，這樣將大大增加可以入市的集體建設(shè)用地規(guī)模；二是拓寬入市后的集體建設(shè)用地用途，讓其可以介入住房市場，比如利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，建設(shè)保障性住房等。

嚴(yán)躍進(jìn)也認(rèn)為，當(dāng)前租賃市場用地還是面臨很多壓力，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相對好的租賃市場，類似集體建設(shè)用地必須有政策改革。后續(xù)此類用地入市的積極性將增加，這有助于擴(kuò)大租賃用地來源，進(jìn)而形成更好的租賃市場發(fā)展條件。

城里人可否買賣宅基地？

宅基地改革是一個城鄉(xiāng)居民都關(guān)注的話題，主要有兩大因素，一方面是隨著農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量的增加，農(nóng)村宅基地大量閑置，而流轉(zhuǎn)范圍卻受到很大限制；另一方面則是閑置的宅基地能否轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀跃徑獬鞘蟹康禺a(chǎn)供應(yīng)問題。

在探索宅基地流轉(zhuǎn)方面，草案一審稿62條規(guī)定：國家鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

但草案一審稿并未詳細(xì)規(guī)定，宅基地能退給誰？或者誰可以買宅基地使用權(quán)？不過，草案一審稿規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

在草案一審過程中，有全國人大常委會委員認(rèn)為，宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。當(dāng)村里人越來越多走到城里的時候，還得要求這個宅基地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這違背了現(xiàn)實(shí)。

廖洪樂也建議，不要對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多限制。

不過，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地不允許隨便交易，之所以強(qiáng)調(diào)“流轉(zhuǎn)”而不是“轉(zhuǎn)讓”，還是因?yàn)榇祟惤灰资窍薅ㄔ谵r(nóng)村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農(nóng)村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。

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