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　　■新理念　新思想　新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度

　　完善公司治理結(jié)構(gòu)是國企改革中的一個重要命題，但多年來我們的公司從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看，已不差于西方發(fā)達(dá)國家，但其作用效果卻并不理想，原因在于公司治理關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn)，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，以此形成相互制衡的機(jī)制。

　　公司治理的本質(zhì)是制衡

　　公司治理是以股東為核心的各利益相關(guān)者之間相互制衡關(guān)系的總稱，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者在權(quán)利安排、利益分配及責(zé)任機(jī)制方面的契約關(guān)系。制衡機(jī)制以及作為其基礎(chǔ)的契約關(guān)系是公司治理的本質(zhì)所在。

　　“制衡”之“制”意為制約，“制衡”之“衡”意為平衡。公司治理中涉及很多利益相關(guān)者，他們的權(quán)利、利益和責(zé)任需要達(dá)到平衡，才能保持企業(yè)的長效發(fā)展；而平衡都是通過不同利益主體的相互作用和相互制約才能形成，而不是通過一方對另一方的強(qiáng)制來實(shí)現(xiàn)。換言之，相互作用和相互制約形成的平衡只能是契約的產(chǎn)物。

　　目前國內(nèi)不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐和政策制定部門，在對公司治理的理解上存在著很多偏頗。尤其突出的便是重“結(jié)構(gòu)”輕“機(jī)制”，“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成為人們的“口頭禪”，甚至在政策文件中也是這樣表述的，似乎結(jié)構(gòu)健全了，公司治理就可以有效了。其實(shí)，公司治理結(jié)構(gòu)只是組織機(jī)構(gòu)問題，包括股東大會、董事會（含獨(dú)立董事）、監(jiān)事會和執(zhí)行層等方面的公司治理機(jī)構(gòu)設(shè)置。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看，中國已不差于西方發(fā)達(dá)國家，甚至有過之而無不及，但其作用效果卻嚴(yán)重落后于西方發(fā)達(dá)國家。

　　中國國有企業(yè)公司治理目前處于偏低水平，最重要的原因是我們沒有真正認(rèn)識到公司治理的真諦是契約，而契約是建立在利益主體法律地位平等基礎(chǔ)上的，不是靠行政強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的。回歸公司治理本質(zhì)，關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。當(dāng)然，也必須強(qiáng)調(diào)，公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理機(jī)制有效性的基礎(chǔ)。

　　公司治理的動力機(jī)制：權(quán)利制衡

　　在公司治理結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵是股東大會、董事會和經(jīng)理層。他們之間的關(guān)系不是縱向等級關(guān)系，而是彼此制衡關(guān)系。就股東大會和董事會的關(guān)系來說，董事會并不能僅由某個或某類股東（如大股東）所左右，中小股東在股東大會中的權(quán)利必須得到尊重；就董事會和總經(jīng)理的關(guān)系來說，董事會任何成員并不能隨意干涉以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層的日常決策事務(wù)，原因就在于他們之間是契約關(guān)系。

　　（一）股東之間的權(quán)利制衡

　　目前，股東大會選舉董事會多是走形式。對于國有控股公司來說，則基本上是國資委或組織部門提出人選，然后再通過股東大會“選舉”，而這種“選舉”幾乎沒有落選的可能性。在這種情況下，股東大會選舉董事的動力大大減弱，尤其是小股東，通過股東大會表達(dá)自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實(shí)現(xiàn)的奢求。

　　以累積投票為例。累積投票是保證中小投資者代表進(jìn)入董事會，保證他們參與公司決策與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡的重要機(jī)制。很多國有控股上市公司，由于國有股一股獨(dú)大，加之政府支持，使得國有大股東侵害民資中小股東的現(xiàn)象屢見不鮮，這導(dǎo)致中小股東不僅難以參與決策，也缺少對董事會監(jiān)督的動力，更難以通過董事會對經(jīng)營者進(jìn)行約束，因?yàn)樗麄兓緵]有可能進(jìn)入作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的董事會。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，2015年國有控股公司中有中小投資者累積投票的比例從2014年的20.44%“斷崖式”下降到8.70%，這對于試圖進(jìn)入國企參與混合所有制改革的民企來說，無疑是非常負(fù)面的一個信號，因?yàn)檫@意味著實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)中各類股東平等還只是停留在口頭或紙質(zhì)文件中，而沒有真正落到實(shí)處。

　　再以防止國資流失為例。這是國有大股東一再強(qiáng)調(diào)的，從純粹的經(jīng)濟(jì)主體角度，股東防止自己投入的資本不能流失，是沒有問題的。引起爭議的是，代表國有股東的是政府，而政府作為公眾利益的代表，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)所有股東權(quán)利的平等保護(hù)，而不是只強(qiáng)調(diào)一方權(quán)利的保護(hù)，因?yàn)橹粡?qiáng)調(diào)保護(hù)一方，就容易侵害到其他利益相關(guān)方，對于國有控股的混合所有制企業(yè)來說，其他利益相關(guān)方就是中小股東。

　　黨的十八屆三中全會指出，要不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力。這句話在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了不少誤解，不少民營企業(yè)家據(jù)此認(rèn)為，國企發(fā)展混合所有制就是新一輪的國進(jìn)民退，因?yàn)槊褓Y進(jìn)入既有國企，只能做小股東，對國有大股東形不成制衡，最終結(jié)果只能是被國資所控制，從而造成民資的權(quán)益得不到保護(hù)，這成為民資參與國企混改的最大擔(dān)憂。一些政府和國企負(fù)責(zé)人也有同樣的認(rèn)識，認(rèn)為如果國資不能控制民資，就會導(dǎo)致國資流失，而“國資流失”這頂帽子是任何國企負(fù)責(zé)人都承擔(dān)不起的。這成為國企負(fù)責(zé)人混改動力不足的最重要的原因。

　　因此，國企發(fā)展混合所有制，不能強(qiáng)調(diào)國資對民資的控制，只能強(qiáng)調(diào)國資和民資的平等。可以說，國企混改成功的關(guān)鍵就是國有大股東和其他股東的權(quán)利平等和相互制衡，進(jìn)而才能形成國資和民資的合力，否則民資非但不愿意進(jìn)入，而且還會影響企業(yè)活力。

　　（二）董事會和經(jīng)理層的權(quán)利制衡

　　公司治理是基于契約來規(guī)范的，這意味著，公司治理層是沒有“一把手”概念的，“一把手”概念僅存在于經(jīng)營層。根據(jù)公司法，董事長由董事會選舉產(chǎn)生，而董事會是一個會議體，董事的權(quán)力是平等的，董事長僅僅是“董事會召集人”，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者。董事長的職權(quán)具有組織、協(xié)調(diào)、代表的性質(zhì)，且限于董事會的職責(zé)范圍內(nèi)，向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營管理工作的是董事會而不是董事長。

　　董事長成為“一把手”，其實(shí)質(zhì)是把董事長職能置于與總經(jīng)理職能等同的位置，于是，董事長作為董事會成員所承擔(dān)的監(jiān)督角色與經(jīng)營者作為被監(jiān)督的角色一體化了。更重要的是，把董事長確定為“一把手”意味著董事長變成了高管，由此使企業(yè)面臨潛在的治理風(fēng)險：一是使以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性，經(jīng)理層動力受挫，潛能難以充分發(fā)揮，這從前面所列企業(yè)家能力指數(shù)便可得知；二是總經(jīng)理成為“二把手”，非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長，矛盾由此產(chǎn)生；三是由于日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān)，但決策又往往是董事長干預(yù)或參與所致，同樣激發(fā)矛盾；四是董事長“一把手”地位，可能使其獨(dú)斷專行，增加董事長犯罪風(fēng)險；五是總經(jīng)理會試圖謀求董事長職位，可能會鋌而走險，增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險；六是如果董事長來自國有大股東（這是普遍的情況），因其是“一把手”，那就很可能把大股東的意志強(qiáng)加于民資股東，這無疑會破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則。

　　另外，董事會自身的職權(quán)也經(jīng)常被“架空”，表現(xiàn)在選擇經(jīng)理人方面，董事會難以真正通過經(jīng)理人市場選聘總經(jīng)理。根據(jù)我們對國有控股上市公司的統(tǒng)計(jì)，總經(jīng)理由市場選聘的比例，2013年和2015年分別是12.56%和8.41%，2015年比2013年出現(xiàn)了較大幅度的下降。對于國有控股公司來說，很多董事會對總經(jīng)理的選聘并非都是由董事會獨(dú)立選聘，更多的是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘，就此看來，真正由董事會獨(dú)立選聘總經(jīng)理的比例是更低的。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘總經(jīng)理一般有三個來源：一是從政府中選派；二是從公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企的經(jīng)營者調(diào)任該公司。由于國企的經(jīng)營者擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業(yè)家中選聘的問題。實(shí)際上，民企中不乏優(yōu)秀的企業(yè)家，像法國，優(yōu)秀的民營企業(yè)家是可以成為國企經(jīng)營者的。

　　董事會依法聘任經(jīng)理層屬于其行使決策權(quán)的范疇，進(jìn)一步說，經(jīng)理層的選擇是公司這個獨(dú)立主體的經(jīng)濟(jì)行為，而不是政府的行政行為。簡單地套用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔模式，助長了國企負(fù)責(zé)人熱衷于追逐“官本位”隱形政治福利的思想。因此，必須改變傳統(tǒng)的政府對企業(yè)負(fù)責(zé)人特別是董事長與總經(jīng)理的“同紙任命”方式，形成政府依法監(jiān)督企業(yè)、出資人推薦董事、董事會依法選聘經(jīng)理人的分層選拔任用方式。

　　國企高管（以總經(jīng)理為代表）的薪酬也不是董事會與高管談判的結(jié)果，這是高管權(quán)益被“架空”的又一重要表現(xiàn)，這導(dǎo)致高管薪酬激勵力度偏低，并成為影響高管能力發(fā)揮的重要因素。近幾年，對于國企高管，普遍采取了一刀切式的降薪政策，不僅使動力不足問題更加突出，而且人才流失也開始凸顯。我們在考慮高管貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，計(jì)算了中國上市公司高管薪酬指數(shù)（即高管薪酬與其貢獻(xiàn)的吻合度），2012年和2015年，國有控股公司高管薪酬指數(shù)分別為71.38和75.99，而非國有控股公司則分別是172.97和461.35，國有控股公司高管薪酬指數(shù)大大低于非國有控股公司。相對于2012年，2015年國有控股公司高管薪酬指數(shù)只是略微提升，而非國有控股公司高管薪酬指數(shù)則是大幅提升，這恐怕是國企人才流失的重要原因。

　　公司治理的約束機(jī)制：責(zé)任制衡

　　責(zé)任制衡可以從兩個方面解釋：一方面，責(zé)任是對稱的，你對我負(fù)責(zé)，我也對你負(fù)責(zé)。比如總經(jīng)理要向董事會負(fù)責(zé)，董事會也要向總經(jīng)理負(fù)責(zé)。總經(jīng)理向董事會負(fù)責(zé)容易理解，因?yàn)榭偨?jīng)理是由董事會聘任的。董事會向總經(jīng)理負(fù)責(zé)似乎不好理解，其實(shí)也不難，即董事會不能越權(quán)，隨意干預(yù)總經(jīng)理的日常決策，如果越權(quán)了，產(chǎn)生了不良后果，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，在權(quán)利清晰的前提下，每一利益相關(guān)方都要對自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。比如，在董事會和總經(jīng)理職權(quán)明確且到位的情況下，董事會和總經(jīng)理都要對自己的違規(guī)、失誤、錯誤行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

　　問責(zé)制是公司治理的重要問題。目前，國企也在加強(qiáng)黨管干部原則，但由于黨管干部原則和公司治理原則的問責(zé)機(jī)制并不一樣，由此產(chǎn)生的問題需要考驗(yàn)人們的智慧。如董事會的問責(zé)機(jī)制是通過相應(yīng)的制度安排對失職的董事個人追究責(zé)任，　而如果某個董事是代表黨委會進(jìn)入董事會的，其表態(tài)代表黨委意見，　一旦有錯，　將如何問責(zé)？如何才能實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一？

　　顯然，如何實(shí)現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)”，并不是輕而易舉的。目前的制度安排并沒有提出具體解決對策。

　　（一）出資人對企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任

　　對于國企，中國目前存在比較嚴(yán)重的監(jiān)督主體（部門）泛化現(xiàn)象，多主體監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督變成過度干預(yù)、監(jiān)督無效或低效，也使企業(yè)疲于應(yīng)對，難以專心于企業(yè)經(jīng)營，而監(jiān)督者卻不用對監(jiān)督的錯誤、失誤和低效承擔(dān)責(zé)任。按目前政策文件統(tǒng)計(jì)，有多達(dá)15個政府機(jī)構(gòu)對國企有監(jiān)督權(quán)，職權(quán)重疊、搭便車、互相推諉、各自為戰(zhàn)等問題突出。而且，監(jiān)督形式以行政化監(jiān)督為主，由于行政處罰可以討價還價，從而滋生企業(yè)負(fù)責(zé)人的“關(guān)系擺平”心理。相反，法律監(jiān)督嚴(yán)重缺位，這包括：（1）法律缺失，無法可依；（2）執(zhí)法不力，有法不依；（3）處罰過輕，無威懾力。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督（即激勵）也很不到位，從而導(dǎo)致非正常獲利，甚至走向犯罪。

　　（二）決策主體的個體責(zé)任

　　目前參與國企決策的主體眾多，包括國有大股東（國資委）、黨委會、董事會等，卻無具體人對決策錯誤和失誤負(fù)責(zé)，也就難以追究責(zé)任。其中，國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，被視為國有資本的出資人代表。作為出資人代表，其享有法定的對國有資本的監(jiān)督權(quán)，這是毋庸置疑的。但國資委在行使監(jiān)督職能時，考慮較多的是符合規(guī)定，　以合規(guī)為行為準(zhǔn)則，而不是承擔(dān)風(fēng)險，　因而國資委往往表現(xiàn)出“超股東”的行為，把選擇董事、考核董事、任免企業(yè)負(fù)責(zé)人等權(quán)力，甚至企業(yè)業(yè)務(wù)決策權(quán)，都掌握在手中，而它又不可能對企業(yè)的經(jīng)營失敗承擔(dān)責(zé)任。即使承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任也難以落實(shí)到個人，因?yàn)閲Y委是一個機(jī)構(gòu)。

　　即使董事會內(nèi)部，也找不出明確的責(zé)任人，更無法明確責(zé)任的大小。在西方發(fā)達(dá)國家，如美國，通過董事會備忘錄制度，把董事會的集體責(zé)任轉(zhuǎn)換為董事的個體責(zé)任。美國的董事會備忘錄是一種嚴(yán)格的責(zé)任制度，它要求清晰、客觀地記載每個董事在董事會上的發(fā)言、投票、決策的可行性分析報(bào)告等事項(xiàng)，并要求每個董事對記載事項(xiàng)確認(rèn)無誤后簽字，簽字的目的就是要承擔(dān)決策失誤和錯誤的責(zé)任。這種責(zé)任包括民事、刑事和行政三種并存的責(zé)任，而且每種責(zé)任的強(qiáng)度都足以使董事決策時不敢有絲毫懈怠。但是，中國迄今沒有建立起健全的董事會備忘錄制度。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，中國上市公司中有董事會備忘錄的公司占比一直處于很低水平，其中國有控股公司還呈下降趨勢，從2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不難看出，微不足道的責(zé)任，勢必導(dǎo)致董事決策的隨意性，尤其是獨(dú)立董事，行權(quán)時的　“附和性”普遍存在。

　　基于中國目前的實(shí)際，可以董事會備忘錄制度擴(kuò)大到參與決策的每一個主體，包括黨委會的每個成員。要使每個參與決策的個體認(rèn)識到，決策違規(guī)、犯錯和失誤的責(zé)任很大，從而促使他們謹(jǐn)慎決策，決策前要“做功課”。

　　（三）自我約束機(jī)制

　　在西方發(fā)達(dá)國家，決策主體尤其是經(jīng)理人的自我約束被視為責(zé)任機(jī)制的重要方面。自我約束的作用要遠(yuǎn)大于外部約束，因?yàn)橥獠考s束是被動的，而自我約束是主動的。但是，自我約束不會自動實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)自我約束的三個條件。一是責(zé)任者“犯錯”被懲罰的力度足夠大。這里的“犯錯”不僅包括違規(guī)違法，還包括決策和監(jiān)督失誤甚至錯誤；二是責(zé)任一定要明晰到個人，且能夠明確責(zé)任大小；三是要有足夠的激勵力度。懲罰力度大和責(zé)任清晰，會使責(zé)任者犯錯和違規(guī)的成本極大提高；激勵力度大，則會使當(dāng)事者做不好的損失太大。對于自我約束來說，上述三個方面缺一不可。

　　另外，職業(yè)經(jīng)理人市場也會促進(jìn)決策主體的自我約束。決策主體，包括高管和獨(dú)立董事，要更多的來自職業(yè)經(jīng)理人市場，市場必須透明，這樣的市場具有信號傳導(dǎo)和懲戒作用，由此，能夠使決策主體切實(shí)感到，做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價會上漲，甚至大漲；而做不好，則不利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價會大跌，甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場，包括被禁入。要少從高校、研究機(jī)構(gòu)和退休的公務(wù)員中聘請獨(dú)董，因?yàn)樗麄儾荒苁芙?jīng)理人市場約束，干不好退出，對他們的職業(yè)生涯沒有任何影響。

　　公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn)，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，以此形成相互制衡的機(jī)制。目前，相對于發(fā)達(dá)國家完備的公司治理法律規(guī)則體系，中國公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著“立、改、廢、釋”的工作。在當(dāng)前相對薄弱的法律基礎(chǔ)環(huán)境下，健全法律規(guī)則，應(yīng)該成為完善國有企業(yè)法人治理的題中要義。

　　（作者系北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，教授，博導(dǎo)）

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