中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與分析
——2013年秋季報(bào)告摘要
2013年上半年外部市場(chǎng)需求的萎縮以及近三年來(lái)過(guò)度投資所引發(fā)的產(chǎn)能過(guò)剩，使中國(guó)工業(yè)生產(chǎn)增速和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速持續(xù)下降，并雙雙創(chuàng)下近三年來(lái)的最低增長(zhǎng)速度。中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的減速已導(dǎo)致公共財(cái)政收入增速大幅下滑，直接制約了公共財(cái)政支出特別是民生領(lǐng)域的支出增長(zhǎng);盡管價(jià)格水平保持平穩(wěn)，但薪酬增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入增速的減緩，從根本上抑制了居民消費(fèi)需求的擴(kuò)張;國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)內(nèi)貸款投資以及交通運(yùn)輸領(lǐng)域(以及房地產(chǎn))投資增速的大幅提高，使經(jīng)濟(jì)在持續(xù)減速的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的局面也在繼續(xù)，投資依然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。
展望下半年，從國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，雖然歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)萎縮，限制了中國(guó)對(duì)歐洲的出口，但是，美國(guó)經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，則有利于緩解中國(guó)出口增長(zhǎng)減速的壓力。基于國(guó)際貨幣基金組織(IMF)對(duì)歐元區(qū)以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)2013年和2014年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)，課題組應(yīng)用中國(guó)季度宏觀經(jīng)濟(jì)模型(CQMM)對(duì)今明兩年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)所進(jìn)行的預(yù)測(cè)結(jié)果表明：2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速的態(tài)勢(shì)還將持續(xù)，GDP增速將比2012年降低0.26個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到7.54%;CPI可望保持在2.45%的水平。其中，2013年第三季度的GDP增長(zhǎng)率可能降至7.46%，第四季度進(jìn)一步下降至7.42%。公共財(cái)政收入增速下滑的態(tài)勢(shì)也將繼續(xù)，2013年公共財(cái)政收入預(yù)計(jì)將增長(zhǎng)6.99%，比上年下降6.09個(gè)百分點(diǎn);2014年增速也僅回升至7.87%。
2013年盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有望實(shí)現(xiàn)中央年初制定的7.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，并保持價(jià)格水平的穩(wěn)定，但是并非毫無(wú)懸念。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的減速、公共財(cái)政收入增速下滑以及居民實(shí)際收入增速減緩、民間投資需求疲軟等，都成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持在合理增長(zhǎng)區(qū)間的重要障礙。特別是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的局面不僅沒(méi)有改善的跡象，相反，卻有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。在公共財(cái)政收入增速下降的背景下，公共財(cái)政支出中用于民生的支出增速比政府的一般公共服務(wù)支出增速更為急劇地下降，抑制了公共財(cái)政支出向民生領(lǐng)域的傾斜，都將阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，居民收入與經(jīng)濟(jì)的同步增長(zhǎng)。
政府收入占GDP的比例是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵比例之一，政府如何獲取和應(yīng)用，在相當(dāng)程度上影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的確定及實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有規(guī)范的政府行為，規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序也就無(wú)從談起，沒(méi)有廉潔、廉價(jià)、有限、高效的政府，一個(gè)充滿(mǎn)活力、高效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能是鏡中花、水中月。建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，規(guī)范政府行為，控制政府收入(或公共財(cái)政收入)占GDP的比例，建設(shè)有限政府，約束政府行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。這一問(wèn)題，由于今年上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，導(dǎo)致公共財(cái)政收入增長(zhǎng)速度首次低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，顯得更為突出了。由于公共財(cái)政收入增幅放緩，財(cái)政收支矛盾加劇。盡管財(cái)政部、國(guó)稅總局已多次表態(tài)“堅(jiān)決制止收過(guò)頭稅”，但一些地方仍然出現(xiàn)了逆經(jīng)濟(jì)周期趨勢(shì)抓財(cái)政增收，甚至征收“過(guò)頭稅”，為保稅收運(yùn)動(dòng)式征收“零散稅”，以及違法收費(fèi)等現(xiàn)象。
事實(shí)上，自分稅制改革之后，地方各級(jí)政府所能支配的規(guī)范的稅收收入急劇減少。為了滿(mǎn)足自身開(kāi)支的需要，地方各級(jí)政府熱衷于通過(guò)稅收以外的各種融資方式獲取收入(下文統(tǒng)稱(chēng)為“稅外融資收入”，以區(qū)別于目前公共財(cái)政收入項(xiàng)下的“非稅收入”)。在目前的財(cái)政統(tǒng)計(jì)框架下，稅外融資收入主要包括非稅收入、政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。1994年以來(lái)，稅外融資收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于公共財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度;而在公共財(cái)政收入中，非稅收入所占的比重也逐年上升，目前已由1994年的5.4%，增長(zhǎng)到2012年的14.2%，提高了8.8個(gè)百分點(diǎn)。其原因在于，在實(shí)行分稅制后的當(dāng)年(即1994年)，地方政府的公共財(cái)政收入在政府總收入中所占的比重在一年之內(nèi)從78%驟降為44%。各級(jí)地方政府因此紛紛將稅外融資形式作為增加本級(jí)政府收入的一個(gè)重要來(lái)源。以非稅收入為代表，地方政府的非稅收入約占全國(guó)非稅收入的80%，占地方政府本級(jí)收入的20%左右;而中央政府的非稅收入僅為全國(guó)非稅收入的近20%，約占中央政府本級(jí)收入的5%。
與稅收收入相比，非稅收入具有顯著的不規(guī)范性、不透明性、不公正性、不平等性和較大的自由裁量空間。非稅收入占比的不斷提高，一則加重了企業(yè)特別是中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，二則由于較強(qiáng)的隨意性，導(dǎo)致了較強(qiáng)的不可預(yù)期性，增加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度成本和交易成本，兩者都降低了企業(yè)的效率，抑制了居民消費(fèi)的擴(kuò)大，限制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第三，極易導(dǎo)致違法行政，為貪贓枉法提供制度方便。建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，控制政府收支入規(guī)模，規(guī)范政府收支行為。為此，課題組重點(diǎn)考察控制政府收入增長(zhǎng)，壓縮非稅收入減輕中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)。
為此，課題組假設(shè)：在2007-2012年期間，將政府非稅收入占公共財(cái)政收入的比重從原來(lái)超過(guò)10%的水平降低到約為10%，相應(yīng)地，政府每年的非稅收入將分別減少630.7、1081.7、2383.2、1756.2、4165.1和5459.9億元。同時(shí)，各年減少的非稅收入或用于增加企業(yè)的利潤(rùn)，或用于提高居民的勞動(dòng)者報(bào)酬。
模擬結(jié)果顯示：不論是將減少的非稅收入用于增加企業(yè)利潤(rùn)，還是用于提高勞動(dòng)者工資，非稅收入的下降都可以經(jīng)由內(nèi)生的稅收收入的增加來(lái)得到彌補(bǔ)，而公共財(cái)政收入占GDP比重下降的幅度并不明顯。因此，適度壓縮非稅收入規(guī)模，并不會(huì)造成公共財(cái)政收入的大幅度減少。通過(guò)將非稅收入讓渡給居民和企業(yè)，減少居民和企業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、縮小產(chǎn)能過(guò)剩缺口、改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、擴(kuò)大居民消費(fèi)、刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資乃至于增加稅收收入等各個(gè)方面，都能起到積極有效的作用。
由于政府收入占GDP的比重已經(jīng)過(guò)高，以致在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)的調(diào)整、居民消費(fèi)的擴(kuò)大。因此，通過(guò)規(guī)范政府獲取收入的行為，減少稅外融資規(guī)模，并且將稅外融資收入進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，可在一定程度地降低政府收入占GDP的比重。此外，通過(guò)規(guī)范政府獲取收入的行為，減少稅外融資規(guī)模，有利于促進(jìn)依法行政，可提高政府管理的透明性及公正性，并建立正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，形成社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政府行為的穩(wěn)定預(yù)期。
基于上述的模型預(yù)測(cè)與政策模擬，課題組提出以下政策建議：
1.2013年盡管經(jīng)濟(jì)增速不斷減緩，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍有望實(shí)現(xiàn)7.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，并保持價(jià)格水平穩(wěn)定。但是，形勢(shì)發(fā)展并非完全沒(méi)有變局的可能，因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)局應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的變化，積極主動(dòng)、適時(shí)適度地進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)調(diào)、微調(diào)。
2.從短期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度看，今年公共財(cái)政收入增速下滑，主要是經(jīng)濟(jì)增速減緩及體制調(diào)整導(dǎo)致的，而且就幅度而言，并沒(méi)有改變政府收入規(guī)模偏高的格局，因此，不宜反應(yīng)過(guò)度。相反，應(yīng)當(dāng)視為改革契機(jī)，在政策舉措上，要從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的大局出發(fā)，順勢(shì)推行財(cái)政減支并調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而不是逆勢(shì)而動(dòng)抓增收。
3.從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局著眼，公共財(cái)政收入增速適當(dāng)下降以及與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持同步，應(yīng)當(dāng)成為長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共財(cái)政收入增速下降，政府過(guò)緊日子作為政府運(yùn)行的常態(tài)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府機(jī)構(gòu)實(shí)施瘦身戰(zhàn)略，精兵簡(jiǎn)政，建立小政府。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本出路及基本制度保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)各級(jí)政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。同時(shí)，深化進(jìn)行財(cái)政體制改革，調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)責(zé)任的匹配。
綜上，從長(zhǎng)期及體制轉(zhuǎn)軌角度看，應(yīng)當(dāng)正視中國(guó)政府收入規(guī)模過(guò)大的事實(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)的公共財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局不僅難以為繼，也勢(shì)必嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建設(shè)廉潔、廉價(jià)和有限的政府，要求規(guī)范政府的收支行為及行政管理方式。必須控制政府收入的增長(zhǎng)速度，從規(guī)范政府的收入渠道、收入行為，從降低非稅收入入手，逐步適當(dāng)?shù)亟档驼杖胝糋DP的比重，調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障民生支出的穩(wěn)步增長(zhǎng)，切實(shí)降低政府的一般公共服務(wù)成本。在當(dāng)前，尤其要警惕公共財(cái)政支出中教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)總支出等與民生直接相關(guān)的支出增速比一般公共服務(wù)支出更快回落的趨勢(shì)。
全球金融危機(jī)以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡，尤其是今年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特征說(shuō)明：由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)情況的變化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)矛盾的累積，中國(guó)既有經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展?jié)摿φ诓粩噙f減，傳統(tǒng)的投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的空間急劇縮小。投資效率下降，投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系減弱。顯然，如不能盡快通過(guò)進(jìn)一步深化社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的全面改革，釋放社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ纬缮鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動(dòng)力源，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性減速將更為嚴(yán)重。課題組認(rèn)為，只有通過(guò)進(jìn)一步深化社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，擴(kuò)大有效供給、提高投資效率進(jìn)而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率才能從根本上穩(wěn)定潛在增長(zhǎng)率。因此，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)新一輪社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)資源流動(dòng)，拓展資源優(yōu)化空間，矯正要素比價(jià)扭曲，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國(guó)民收入及居民收入分配結(jié)構(gòu)，改善政府公共管理，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高供給效率，釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能，培育內(nèi)需。新一輪的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制全面改革不僅將極大地拓展未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，穩(wěn)定中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且將成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，從中等收入經(jīng)濟(jì)體向更高發(fā)展階段順利過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要體制、機(jī)制保障。