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制定統(tǒng)一的公用征收法既有現(xiàn)實意義又有價值意義 |
以行政條例的方式來謀求規(guī)范某一特定領域的征收事宜(國有土地上房屋征收事宜)是無濟于事的。
我國目前拆遷領域中矛盾最為激化的是集體土地上房屋的拆遷，和因為房地產(chǎn)開發(fā)導致的房屋拆遷(即所謂的商業(yè)征收)，回避這兩個領域意味著立法的怯懦。更進一步地，重新規(guī)制國有土地上的所謂公益性的房屋征收，由于牽涉到計劃委員會、規(guī)劃部門、建設行政部門、國土管理部門和房產(chǎn)管理部門等眾多部門的權力運行，意味著必須對規(guī)范這些部門的權力運行的相關法律內(nèi)容(包括建設法、規(guī)劃法、計劃法、土地法和房地產(chǎn)法，等等)進行重構。這些相關法律很多是立法機構制定的正式的法律，行政條例在效力上不能與之對抗，因此，征收條例再完善，也不能達到預期的效果。如果制定統(tǒng)一的公用征收法，依后法優(yōu)于前法的原理，公用征收法就能自動地廢止所有以前的不合理的法律規(guī)范。
房屋征收之所以引發(fā)嚴重的社會矛盾，其根源在于民眾的私人財產(chǎn)權的觀念日益堅固。私人財產(chǎn)權觀念不但會體現(xiàn)在房屋拆遷中，也會體現(xiàn)在其他的征收事務中，僅僅關注房屋征收而不努力制定有關征收的一般性立法，只能是一種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的、不能從根本上解決問題的做法。房屋征收涉及到所有的征收事宜，包括公用征收申請人資格、公用征收申請的提起、公共利益的調(diào)查、公用征收所涉標的的確定、被征收人及利害關系人的認定、正式征收決定的作出、征收補償方案的確定、征收補償?shù)膮f(xié)商機制和裁決機制，以及對于征收決定和征收補償裁決的救濟機制，等等。將如此眾多的內(nèi)容規(guī)定在一個特別法中作出規(guī)定，既不經(jīng)濟也讓人覺得不可思議：難道其他領域的征收不同樣需要立法規(guī)范嗎？難道城市房屋以外的財產(chǎn)權不值得保護嗎？法國和德國都有針對特殊領域的征收事宜的立法，但這些立法都只是普遍性的征收法的補充，而且這些特殊領域的征收法都制定于普遍性的征收法典之后。
制定統(tǒng)一的公用征收法的另一個不可忽視的功能還在于價值宣示。
從征求意見稿可以看出，我國理論界對于征收制度仍有許多理解上的錯誤，而在實務界貫徹征收的基本理念即征收必須出于公共利益和注重私人財產(chǎn)權保護的觀念，任務更加艱巨。通過統(tǒng)一的公用征收法的制定，可以促使理論界更細致地澄清征收的基本理論問題，也能夠更好地教育執(zhí)法人員(征收必須出于公共利益并予以公正補償)和民眾(私人財產(chǎn)權的行使是有限制的，出于公共利益的征收具有合理的強制性)，從而減少粗暴執(zhí)法和釘子戶現(xiàn)象。法典無疑比特殊領域的立法更有利于宣示立法價值。
制定統(tǒng)一的公用征收法是一項非常艱巨的工作，但為著杜絕宜黃悲劇的重演，這項工作必須盡快著手進行。
本文作者涂四益先生近年對拆遷與征收的法律作了嚴謹、細致的研究。在本版編輯向其約稿中，作者表示：現(xiàn)行法律制度對宜黃事件一類的悲劇負有不可推脫的責任，必須加以修改；對現(xiàn)行法律的小修小補無濟于事，制定特殊領域的征收法也無濟于事，應制定統(tǒng)一的公用征收法。
作者同時認為，對宜黃事件以及征收制度的討論充斥了太多的道德評判，但對制度的設計卻隔靴搔癢。慧昌《透視宜黃強拆自焚事件》的博文，其實比很多文章至少比大多數(shù)批評這篇博文的文章理性得多，它至少代表了很多拆遷管理人員的聲音，而且媒體對這篇博客的鋪天蓋地的圍剿頂多只能使拆遷管理人員口服心不服。在本文中希望只說實在的觀點，盡量說人們還很少提及的觀點。
但是，實現(xiàn)統(tǒng)一的公用征收法又有兩個困難：政府體制能否適應新的征收法律制度的要求；如何設計合理的房屋征收補償標準。
