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《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》(征求意見稿)不能解決問題 |
《拆遷條例》所體現(xiàn)的秘密征收、先征收后補(bǔ)償，嚴(yán)重缺乏保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的維度。國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》(征求意見稿)試圖矯正這一根本缺陷。在征求意見稿中，被征收人有權(quán)參與征收過(guò)程和針對(duì)征收決定尋求司法救濟(jì)。但征求意見稿有著非常明顯的缺陷，這些缺陷至少包括：
威權(quán)式的征收程序
征求意見稿規(guī)定縣級(jí)以上政府在作出征收決定前，應(yīng)組織有關(guān)部門就征收目的、征收時(shí)間和征收范圍等事項(xiàng)進(jìn)行論證，之后將相關(guān)事宜公告，并采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式征求被征收人、公眾和專家意見，如無(wú)重大爭(zhēng)議即行作出征收決定，有重大爭(zhēng)議的報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府裁決后作出征收決定。如被征收人或者與征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)征收決定不服的，可以提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
這是一種威權(quán)式的征收程序，從征收的發(fā)動(dòng)、征收的內(nèi)部論證和對(duì)外界意見的征集，全由政府單方面一手包辦，被征收人在征收程序中并不具備主體地位。矛盾的是，征求意見稿又賦予被征收人以尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，既然在征收程序中被征收人只是與公眾和專家的地位相同，為什么被征收人能夠單獨(dú)獲得提請(qǐng)司法救濟(jì)的權(quán)利呢？
不管是法國(guó)還是德國(guó)，行政征收都被設(shè)計(jì)為一種行政裁決的模式：申請(qǐng)征收人(需地人)同被征收人構(gòu)成兩方對(duì)抗，專門的征收決定機(jī)關(guān)作為裁決人。行政裁決模式中的需地方和被征收人都是嚴(yán)格意義上的法律主體，不是單純的意見反映人。由于征收只能出于公共利益，申請(qǐng)征收人往往是政府機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)和征收決定機(jī)構(gòu)有著密切的聯(lián)系，因此征收決定機(jī)構(gòu)不會(huì)是嚴(yán)格中立的裁決者，但這并不影響被征收人在行政征收過(guò)程中的基本的主體地位。征收決定作出后，被征收人不但有權(quán)就征收決定的具體客體(征收范圍)起訴，還有權(quán)就征收本身是否符合公共利益提出抗辯。法國(guó)的公用征收法甚至將公用性的認(rèn)定作為一個(gè)先期的、單獨(dú)的行政決定，申請(qǐng)征收人和被征收人都可以就這個(gè)決定尋求司法救濟(jì)。
行政裁決模式使被拆遷人一開始就以法律主體的身份介入征收事務(wù)，這有利于被征收人利益的表達(dá)與保護(hù)；另外，行政裁決模式意味著征收決定機(jī)關(guān)和申請(qǐng)征收機(jī)關(guān)(私人只有在特殊情況下才能成為申請(qǐng)征收人)之間的明確的權(quán)力劃分，而明確劃分的政府權(quán)力有利于防止權(quán)力的濫用。被拆遷人的有效參與和對(duì)權(quán)力濫用的防范，肯定能減少征收過(guò)程中的矛盾。
征求意見稿規(guī)定在就征收征求意見時(shí)，如有重大爭(zhēng)議的應(yīng)由上級(jí)政府裁決是否決定征收，但意見稿沒有規(guī)定任何量化爭(zhēng)議的重大性的指標(biāo)。我國(guó)房屋征收矛盾激化的一個(gè)重要原因在于地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，新的征收法本應(yīng)該果斷地剝奪地方政府對(duì)其所轄地域的房產(chǎn)和地產(chǎn)征收是否符合公共利益的決定權(quán)。
虛幻的民主決策
征求意見稿在三個(gè)方面引入投票民主：必須有90%的被征收人同意才能進(jìn)行危房改造的征收；危舊房的補(bǔ)償方案需有2/3以上的被征收人同意、危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議需簽約率達(dá)到2/3以上；房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人以投票、抽簽等方式?jīng)Q定。
民主只能在一個(gè)確定的政治團(tuán)體之內(nèi)展開，而且只能決定團(tuán)體內(nèi)部的事務(wù)。被征收人并不構(gòu)成一個(gè)政治團(tuán)體，因此不存在需要由被拆遷人投票決定的共同事務(wù)；另外，所有的征收都必須基于超出被征收人的利益范圍的公共利益，這意味著不管是征收決定還是征收補(bǔ)償方案，都不應(yīng)該由零散的被征收人投票來(lái)決定，而應(yīng)該由所有公民投票產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)所制定的法律來(lái)決定。民主投票是一種政治表達(dá)方式，行政征收則是一種法律執(zhí)行的過(guò)程，在法律執(zhí)行過(guò)程中，可以征求行政相對(duì)人的意見，但不可以由行政相對(duì)人直接作出政治決策。
征求意見稿規(guī)定的民主決策的另一個(gè)明顯的缺陷，在于單純地注重被征收人的權(quán)益，卻對(duì)申請(qǐng)征收人(需地方)的利益置之不理。可以預(yù)期，引入上述民主決策只會(huì)嚴(yán)重阻滯行政征收和激化行政征收過(guò)程中的矛盾。
狹窄而混亂的管轄范圍
征求意見稿管轄范圍的狹窄表現(xiàn)在三個(gè)方面：只涉及國(guó)有土地上的房屋征收；只涉及所謂的公益征收而不涉及所謂的商業(yè)征收；對(duì)建設(shè)單位的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可和國(guó)土使用權(quán)的手續(xù)不置一詞。如此狹窄的管轄范圍，決定了征求意見稿(如果生效)不但意義不大，反而會(huì)成為新的混亂之源。
征求意見稿只涉及國(guó)有土地上房屋的征收，緣于對(duì)于集體土地上房屋的征收牽涉到對(duì)于集體土地所有權(quán)的征收(轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地)。由于集體土地現(xiàn)階段仍然被拒絕市場(chǎng)化，對(duì)集體土地的征收在很大程度上就仍然是一種對(duì)農(nóng)民權(quán)利的剝奪，而要公正地處理集體土地的征收，就要公正地對(duì)待集體土地的市場(chǎng)化問題。繞過(guò)集體土地上房屋征收使得征求意見稿根本無(wú)助于解決嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題，比方說(shuō)引發(fā)對(duì)《拆遷條例》進(jìn)行修訂的唐福珍自焚案，以及宜黃拆遷案，都是基于對(duì)集體土地上房屋的征收。
另外，征求意見稿以為如果只涉及國(guó)有土地上的房屋征收，就可以回避對(duì)于土地權(quán)利的征收問題：國(guó)有土地上的房屋征收固然不牽涉到土地所有權(quán)，但卻牽涉到土地使用權(quán)，征求意見稿確定的征收補(bǔ)償以房屋的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，而房屋市場(chǎng)價(jià)是包括了土地使用權(quán)的價(jià)格的。征求意見稿籠統(tǒng)地規(guī)定補(bǔ)償方案是不準(zhǔn)確的，應(yīng)該規(guī)定對(duì)房屋本身的征收補(bǔ)償和對(duì)于房屋所附土地的使用權(quán)的補(bǔ)償。
征求意見稿區(qū)分出所謂的公益征收和商業(yè)征收，顯示出對(duì)征收制度的理解的偏差。以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的征收只能出于公共利益，征求意見稿第40條出現(xiàn)的“非因公共利益的需要”的征收，意味著以國(guó)家權(quán)力謀求私人利益的合法化，這在法治國(guó)家是不可想象的。估計(jì)征求意見稿的起草者是將商業(yè)征收對(duì)應(yīng)于房地產(chǎn)商發(fā)起的拆遷，但目前很大一部分拆遷就是源于房地產(chǎn)開發(fā)，將這種拆遷排除在外，會(huì)使得征收條例的現(xiàn)實(shí)意義更加降低。更進(jìn)一步地，在與公共利益無(wú)關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)中，房地產(chǎn)商要獲得土地，只能通過(guò)與征收完全不同的民事合同的方式，而如果房地產(chǎn)開發(fā)合乎公共利益，政府也不能拒絕提供征收途徑。將因房地產(chǎn)開發(fā)獲取土地的途徑籠統(tǒng)地排除在征收程序之外，實(shí)在缺乏可以接受的道理。
對(duì)建設(shè)單位辦理建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可和國(guó)土使用權(quán)證這些手續(xù)不置一詞，決定了征求意見稿本身的蒼白。批準(zhǔn)在他人土地(使用權(quán))上的建設(shè)項(xiàng)目意味著建設(shè)項(xiàng)目必須符合公共利益，這是征收得以開展的前提；建設(shè)用地規(guī)劃許可直接牽涉到被征收人的房產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)，因此應(yīng)該在作出征收決定之后進(jìn)行；在未剝奪被征收人的土地使用權(quán)之前就向建設(shè)單位辦理土地手續(xù)，是對(duì)被征收人權(quán)利的明顯侵犯，應(yīng)該堅(jiān)決地加以杜絕。如果不對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可和辦理國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)制，征收條例就只能是水月鏡花。
