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吉林是全國較早進行棚戶區(qū)改造的省份，更是在全國率先啟動城市棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)、林業(yè)棚戶區(qū)、農(nóng)村泥草房和城市廉租房“五路安居”工程的省份。去年全省“五路安居”工程共投資298億元，開工建設(shè)總面積2889萬平方米。其中，城市棚戶區(qū)改造完成拆遷692.94萬平方米，廉租房開工建設(shè)394.77萬平方米，煤礦棚戶區(qū)改造開工建設(shè)229.17萬平方米，農(nóng)村泥草房改造完成1527萬平方米，林業(yè)棚戶區(qū)改造完成203萬平方米。
“政府主導(dǎo)，市場化運作”曾是吉林也是東北棚戶區(qū)改造最大的“利器”，利用這一模式，吉林省在過去的四年中，全省僅城市棚戶區(qū)拆遷改造就達到4305萬平方米。但是，記者在采訪中了解到，隨著棚戶區(qū)改造的深入，市場化運作越來越艱難，吉林棚改進入了“啃骨頭”階段。
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工程總投資超過10億元的重慶市萬盛區(qū)棚戶區(qū)改造工程于2月3日舉行了交房儀式，至此共有1060戶居民拿到了鑰匙，春節(jié)前還將有210戶居民可拿到房子鑰匙在他們的新居過年。
上圖為建成的居民小區(qū)一角。
下圖為從前的棚戶區(qū)一角。
新華社記者 周衡義
攝 | “政府主導(dǎo)，市場化運作”曾是棚改最大“利器”
最早提出“市場化運作”的是遼寧，當時提出的口號是“市場化運作，政府兜底。從2005年3月到2007年2月，遼寧對2000萬平方米的棚戶區(qū)進行改造，當時測算全省總投資需要近200億元，除國家支持和國家開發(fā)銀行提供的貸款外，有100多億元的缺口資金，最后都是憑市場化運作想方設(shè)法籌集到的。
吉林省從2006年開始大規(guī)模棚改，借鑒遼寧經(jīng)驗提出“政府主導(dǎo)，市場化運作”的基本模式，核心是引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，吸收社會資本進行投入。長春市對參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)，政府在土地、稅收等方面給予了很多優(yōu)惠政策，回遷房建設(shè)用地實行劃撥、行政事業(yè)性收費全免、經(jīng)營性收費減半……棚改開始后一年半時間內(nèi)，長春市僅為居住在棚戶區(qū)中的中低收入群眾劃撥土地建設(shè)回遷房、減免配套費用，政府就減少收益15億元。對于不同的地塊，根據(jù)其商業(yè)價值和拆遷難易程度不同，一些城市還采取了“一地一策”的辦法，充分調(diào)動開發(fā)商的積極性。長春市天富小區(qū)開發(fā)商在參與棚改過程中，主動讓利200多萬給回遷居民，以加快拆遷改造和新的商品房開發(fā)步伐。
市場化運作大大減輕了地方政府的資金壓力，加快了棚改進程。吉林省榆樹市是農(nóng)業(yè)大市、財政窮市。在棚改中，他們采取“經(jīng)營城市”的辦法，通過公開拍賣棚戶區(qū)的開發(fā)權(quán)，向開發(fā)企業(yè)融資。通過這種市場化運作模式，2007年榆樹共有7個棚改地塊確定了開發(fā)建設(shè)單位，2008年共確定了7個地塊的開發(fā)權(quán)。兩年共向開發(fā)企業(yè)融資10億元，有效破解了資金難題。
對商業(yè)價值小、開發(fā)商不愿開發(fā)的地塊，長春市采取土地收儲的方式，以“政府主導(dǎo)拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業(yè)進行房地產(chǎn)開發(fā)、居民回遷”為主要操作模式，通過土地出讓的收益籌集棚改資金。近年來，每年通過招拍掛取得的土地收入都在數(shù)十億元以上。
市場化運作遭遇瓶頸地方配套資金成最大難題
今年國家將啟動城市棚戶區(qū)改造和工礦棚戶區(qū)改造，并進行資金支持，吉林的干部既喜又憂。“經(jīng)過這么多年的棚戶區(qū)改造，有商業(yè)價值，能夠進行市場化運作的棚戶區(qū)基本沒有了，余下的難啃的硬骨頭，”吉林住房和建設(shè)廳副廳長范強說。
長春市在棚改前期，采取的是“挑、選、收”的辦法，“挑”就是政府先將最有商業(yè)價值的地塊挑選出來，進行收儲，然后通過招拍掛取得土地收益，投入棚改；“選”就是由開發(fā)商在余下的地塊中挑選仍然有開發(fā)價值的地塊，在安置回遷居民的基礎(chǔ)上進行商業(yè)開發(fā)；“收”，就是沒人要的地塊由政府收回負責(zé)拆遷改造。近兩年間，長春市棚改基本轉(zhuǎn)為以土地收儲為主，因為有商業(yè)價值的地塊基本沒有了，開發(fā)商沒有“挑”的積極性。吉林省四平市則因為經(jīng)濟欠發(fā)達，房價低，市場化運作很長時間都沒有開發(fā)商參與，最后采取了“開發(fā)商承建，政府回購”的模式。
而與這些中心城市相比，更難啃的骨頭是煤礦棚戶區(qū)。吉林省白山、遼源、通化等城市都是因煤而興，因煤而衰的資源枯竭型城市，去年國家批準支持吉林省10個煤礦棚戶區(qū)改造項目，白山市面積最大，拆遷面積205萬平方米，建設(shè)面積400萬平方米。據(jù)白山市住建局局長助理孔杰峰介紹，從2007年開始到現(xiàn)在，全市共完成新建面積100多萬平方米，進展很慢，主要困于資金和拆遷。孔杰峰說，國家對煤礦棚戶區(qū)改造的資金支持是確定的，由四方出資，國家和省里下?lián)苜Y金各占15%多一點，百姓出資22.5%，余下部分全部由地方政府配套。按照國家的批復(fù)，白山市棚戶區(qū)改造需要投資40億元，國家和省里按比例應(yīng)投入13億元，地方政府和老百姓需要配套27億元。“事實上，百姓的22.5%到位很困難，配套資金大多還要落到地方頭上”，孔杰峰說。白山財政狀況僅能維持“吃飯”而已，地方政府原寄希望于銀行貸款，但是近來國家收緊了房地產(chǎn)貸款項目，因此從銀行貸款很難。去年吉林省協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行貸款30億元，白山市爭取到2.8億元。也就是說，目前地方配套資金僅到位十分之一。
“與城市棚戶區(qū)不同，煤礦棚戶區(qū)多數(shù)依礦而建，位于市區(qū)的邊邊角角，或者遠離市區(qū)的溝溝汊汊中，面積小，地勢復(fù)雜，土地對開發(fā)商基本沒有吸引力，根本無法進行市場化運作。”孔杰峰說。白山市住建局負責(zé)全市5個煤礦棚戶區(qū)地塊，目前為止只有一個實行了市場化運作，而且開發(fā)商天天找政府，認為“算賬后合不上”。
通化、遼源等地情況與白山差不多。記者在通化市二道江區(qū)五道江鎮(zhèn)看到，這里大片的棚戶區(qū)都坐落在半山腰上。由于資源枯竭，企業(yè)破產(chǎn)，多數(shù)人生活困難，有近一半是低保戶。當?shù)貥欠康慕ò渤杀驹诿科椒矫?700元左右，但是市場上只能賣到700元，根本沒有市場化運作的可能。這樣的地塊，只能靠政府投入。
通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負責(zé)人周偉表示，當?shù)赜?2萬平方米煤礦棚戶區(qū)和工廠棚戶區(qū)急需改造，如果兩年內(nèi)完成這一計劃，“地方政府將背上2億多元的債務(wù)”。
“民生工作處處都需要錢，都需要地方配套，但是對吉林省大多數(shù)縣市捉襟見肘的地方財政來說，配套資金確實很難落實”，吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長范強表示，僅以廉租房為例，去年全省開工建設(shè)390萬平方米，市縣政府配套資金要40億元，地方財政壓力可想而知。
記者在采訪中了解到，盡管各地政府在棚改中采取“以免代投”的辦法，通過政策減免解決了部分資金問題，但是棚戶區(qū)改造“拆需要錢，建也需要錢”，資金的大頭仍需要地方政府真金白銀的投入。
創(chuàng)新理念千方百計破解資金難題
為了千方百計籌措棚改資金，吉林各級政府在千方百計加大財政摧投入的同時，近年來在實踐中也在不斷探索，通過理念和機制的創(chuàng)新破解地方配套資金不足的是難題。
2008年，吉林省結(jié)合自身實際，創(chuàng)造性提出廉租房共有產(chǎn)權(quán)模式，由政府和廉租住房保障家庭按出資比例共同擁有產(chǎn)權(quán)，增加了困難家庭的財產(chǎn)性收入，減輕了地方配套資金不足的壓力，擴大了保障覆蓋面。2009年，吉林又在全國率先實施“棚改解決廉租住房”，將棚改資金與國家廉租房補貼資金打捆使用，在城市棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)，通過“拆一還一，適當擴大面積”的方式對符合廉租房保障條件的回遷居民一次性解決其住房困難問題，既推動了棚改進程，又加快了廉租房建設(shè)。2009年國家下達給吉林省廉租房任務(wù)394萬平方米，有216萬平方米廉租住房通過棚改方式得以解決。
據(jù)了解，針對吉林省棚戶區(qū)改造進入“啃骨頭”階段，市場運作難、資金短缺等問題，吉林省政府今年還將出臺《關(guān)于推進全省城市和國有工礦棚戶區(qū)改造的意見》等政策文件，進一步加大政策扶持力度。
通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負責(zé)人周偉建議，對于煤礦和工礦棚戶區(qū)改造，國家和省級政府還應(yīng)進一步加大投入力度。這些地方居住的多是上世紀六七十年代入廠入礦的老工人，曾為國家做出過巨大貢獻。晚年時企業(yè)紛紛破產(chǎn)，生活陷入困境，解決他們的居住問題其實是在“為歷史欠賬買單”。
遼源市住建局副局長譚繼寶說，煤礦沉陷區(qū)改造比較順利，當時國家配套資金50%，省級政府配套20%，地方政府壓力比較輕一些；而目前煤礦棚戶區(qū)改造中兩級政府投入不足31%，大頭在地方政府。他希望國家能夠參照沉陷區(qū)改造政策對煤礦棚戶區(qū)和工礦棚戶區(qū)改造給予更大的優(yōu)惠。
除了國家和省級政府的財政支持，住房公積金閑置資金也是大家關(guān)注的一個焦點。去年10月份住建部啟動了公積金閑置資金支持保障房建設(shè)試，吉林省社科院經(jīng)濟所研究員李曉群認為，大量沉淀在賬戶上的閑置公積金，應(yīng)該成為銀行貸款之外支持棚戶區(qū)改造的又一大主力，吉林省有條件的地方應(yīng)該積極爭取參與試點。
“過去國家沒政策時我們都干了，何況現(xiàn)在國家有政策了？不管怎么難，我們都要積極爭取國家支持，讓更多的確良老百姓早日搬離棚戶區(qū)”，吉林省住宅和城鄉(xiāng)廳副廳長范強說。
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政府主導(dǎo)“肥瘦搭配” 市場化操作拆遷戶滿意
近年來，山東省濟南市積極探索推行政府主導(dǎo)的市場化棚改新模式，“肥瘦搭配”實現(xiàn)零星棚戶區(qū)集中連片改造，提高棚改速度和效益；拆遷安置實行“陽光操作”，群眾代表全程參與棚改重大決策，惠及18萬困難群眾，讓低收入群眾真正住得上、住得起、住得好，實現(xiàn)改善民生與擴內(nèi)需、保增長“雙贏”。
[觀點] 棚改既要盡力而為又要量力而行
今年1月，國務(wù)院決定全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，計劃用三到五年時間，對目前我國尚存的1000多萬戶各類棚戶區(qū)進行改造，中央財政將對此進行補貼。這對正在致力于改善民生、卻為資金發(fā)愁的地方政府來說，無疑是一個強有力的力持。吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長范強說，“原以為經(jīng)過這么多年改造，吉林已經(jīng)沒有多少城市棚戶區(qū)了，沒想到中央一有政策，全省各地一下子又報上來1000多萬平方米。”各級政府改善民生積極性高，這本是一件好事，但是，棚戶區(qū)改造既要盡力而為，更要量力而行。 |