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區(qū)域性污染物 　　區(qū)域性污染物與地方性污染物最大的差別是污染物在空氣中傳播的范圍。由地方性污染物引起的損害范圍主要在鄰近排放點的地方，而區(qū)域性污染物的損害可能發(fā)生在遠離排放點的地方。 　　某些污染物既可能是區(qū)域性污染物，也可能是地方性污染物。這些污染物包括二氧化硫、二氧化氮與臭氧等。比如，硫化物排放，屬于酸雨法規(guī)管制的對象，在落地之前，一般能在空中飄出200~600英里。污染物在被風吹送時，會發(fā)生一系列化學反應。在適當條件作用下，二氧化硫與二氧化氮都可轉化成硫酸與硝酸。二氧化氮與碳氫化合物能在陽光照射下合成臭氧。 　　酸雨 　　什么是酸雨？酸雨，一般指的是大氣中酸性物質的合成，其實這是一種誤解。酸性物質的組成內容不僅包括雨和各類潮濕空氣，還包括干燥物。世上某些區(qū)域，如美國的西南部，干燥物是比潮濕物更重要的酸性來源。盡管酸性沉積物天然存在，但有證據(jù)顯示近年來大氣中的酸性物主要源于人類排放（人為的）。 　　降水呈微酸性，世界范圍的平均PH值為5.0（PH值是酸性衡量標準；數(shù)值越低，該物質越顯酸性，7.0是酸性與堿性的分界線）。工業(yè)地區(qū)降水PH值往往超過世界平均水平。例如，北美地區(qū)東部的酸雨PH值往往為4.4。惠靈、西弗吉尼亞都曾經歷過PH值為1.5的暴雨。電池酸性為1.0的事實可能會幫助理解這一現(xiàn)象。 　　效應在20世紀80年代，美國國會曾資助一項為期十年的研究（名為國家酸雨評價方案），旨在弄清酸雨產生的原因與影響，并尋求治理措施。該研究總結了當前與過去酸雨的影響——影響程度從微小（對農作物）到中度（如對湖、溪中的水生生命）。 　　研究結果并沒有預期的那么可怕，且與來自歐洲酸雨更大損害形成鮮明的對比。有資料顯示，瑞典約有4000個酸性湖泊；在挪威南部，約有1.3萬平方公里的海面沒有魚；類似的研究結論也曾出現(xiàn)于德國、蘇格蘭與加拿大。 　　酸雨還對歐洲、德國與美國等地的森林產生了降低生產、造成損害、甚至死亡的影響（例3.1）。酸雨還造成美國東北部地區(qū)的森林與土壤退化。從緬因州到喬治亞州的阿帕拉契亞山脈高地森林，就有上述所指易受影響的地區(qū)，如謝南多厄河與大煙山國家公園。 　　據(jù)此研究，酸雨很少會直接導致樹木死亡。實際上，它會通過毀壞樹葉的方式使樹木變得脆弱，毀壞樹葉限制了樹木吸取營養(yǎng)物質，或由酸性物質對土壤產生影響，土壤釋放有毒物質進而影響樹木。更多的情況是，樹的毀損或死亡往往是酸雨和其他危險品，如干旱、病蟲害或其他污染物共同作用的結果。 　　在許多采取聯(lián)邦制的國家，如美國，以往的政策緊盯于當?shù)氐奈廴疚铮�而忽略了實施過程中的區(qū)域性負面影響。授予地方大量權限控制污染物以達到空氣質量，以及計量當?shù)乇O(jiān)測者的工作改進，使得地方污染局面變得更糟而不是更好。 　　在污染控制的早期，各地方接受的格言是“稀釋是解決之道”。在實施過程中，發(fā)現(xiàn)這種方法是通過將污染物從高煙囪中排出去來達到控制污染的目的。根據(jù)該原理，污染物在落地前已被稀釋，這就容易符合附近監(jiān)測器的空氣質量標準。 　　運用此方法可產生以下幾種結果。第一，它降低了達到空氣質量標準的減排數(shù)量；對于任一給定的排放量，用高煙囪排放比用低煙囪排放能產生更低的地面密度。第二，它可以較低成本達到空氣質量標準。通過對克利夫蘭的案例研究，斯科特?阿特金森已說明利用該種方法，成本可以節(jié)約30%，在允可交易系統(tǒng)中采取地方的而非區(qū)域性策略，排污量會高出2.5倍。實質上，本地區(qū)可通過向其他地區(qū)排污來降低成本。由于只關注地方排污，《清潔空氣法》對區(qū)域性污染束手無策，甚至使之更糟。 　　政策制定到20世紀80年代末，美國才清楚認識到《清潔空氣法》無法解決區(qū)域性污染問題。處理像酸雨這類區(qū)域性污染問題，對《清潔空氣法》進行修訂成為優(yōu)先選擇。 　　從政治上說，這是一種苛求。由于這些污染物有傳播距離遠的特點，使得承受損失的地區(qū)并不一定是排污且需負責的地區(qū)。在許多案例中，甚至出現(xiàn)排污者與受損者屬于不同國家！在這種政治環(huán)境下，承擔損失成本的地區(qū)強烈要求大幅度、迅速的減排就不足為奇了，而那些應對排污負責的地區(qū)希望進程更慢些、更謹慎些。 　　對于政治難題，經濟分析方法能幫助找到一種合適的途徑。特別是，國會預算辦公室（CBO）的一項研究（1986），通過量化各行動的結果，幫助設定了討論的參數(shù)。為分析那些使排污企業(yè)比1980年降低800~1200萬噸二氧化硫的各種方案的經濟、政治結果，CBO利用計算機模擬模型構建了各戰(zhàn)略下單位排放、單位成本、煤炭市場供給與需求水平的關系。 　　該模型結果將通過兩部分演示。在第一部分，我們將檢驗基本可利用戰(zhàn)略，包括基于具體公式簡單分配減排額的傳統(tǒng)命令控制戰(zhàn)略與排放收費戰(zhàn)略。這項分析展示了成本對各種減排水平的敏感程度，以及關注實施后的政治結果。在第二部分，我們將考慮設立戰(zhàn)略以扭轉基本可利用戰(zhàn)略的負面效應，以明確實施該政策的得失。 　　該分析方法的第一個含意是額外控制的邊際成本將迅速上升，特別是減排量超過1000萬噸（請參看表3.1）。在減排800萬噸的戰(zhàn)略下，每減排一噸二氧化硫的成本為270美元，在減排1000萬噸戰(zhàn)略下，該成本將上升至360美元，在減排1200萬噸戰(zhàn)略下，將急升至779美元。減排成本隨減排量增加而急速上升是因為依靠昂貴的洗滌器很有必要（洗滌器是指在排放空氣前，對硫化物進行提煉“洗滌”的化學過程）。 　　第二個提示是排放收費策略的成本效益要好于命令控制策略，這點對大多數(shù)讀者來說并不意外。命令控制策略能保證減排1000萬噸時每噸減排成本為360美元，而排放收費策略下保證此減排量的成本為327美元。排放收費策略的優(yōu)勢在于存在等額邊際成本，這是實現(xiàn)成本效益的一個前提條件。 　　盡管排放收費方法可能是最佳成本收益政策，但它并不是最普遍的，尤其對那些存在陳舊、重污染企業(yè)的州。通過實施排放收費方法，排放企業(yè)不僅必須要支付減排設備及其操作成本，還要為額外排放支付罰款。排放收費下對酸雨的控制形成的經濟負擔數(shù)額會很大。因此，排放企業(yè)寧可放棄命令控制政策下在減排1000萬噸時支付32億美元的做法，而選擇排放收費策略下直接承擔77億美元。這是由于排放收費策略更具成本效益，而節(jié)約下來的購買減排設備成本及其操作成本，遠遠超過了因超額排放而支付的排放費用。在這個案例中，社會成本沒有達到最低，而排放單位卻實現(xiàn)了最低成本。 　　硫磺配額項目額外財政負擔產生的政治難題可通過設立硫磺配額項目的排放交易體系解決（請參看例3.2）。該項目吸收了《清潔空氣法1990年修正案》的部分精神，是對傳統(tǒng)能達到當?shù)丨h(huán)境空氣質量標準方法的一種有益補充，而非替代。 　　硫磺配額項目參考了總量控制交易項目思想的結果。總量控制交易項目對排放源設定了限排量，并根據(jù)總的限排量分配了可交易的允許額（排放管理機構實施）。總量設置的特征之所以重要，是因為其代表著有別于舊管理體系的重大改變。傳統(tǒng)的交易體系只針對單個排放源，而非整體排放源。因此隨著排放源的增加，整體排放量也會增加。這種情況不會出現(xiàn)在總量控制中，因為新設立的排放必須納入總量控制范圍（總排放量不能增加）。這種情況要為新排放源騰出排放空間，現(xiàn)有排放源必須大幅度減排。從而使得配額項目不僅起到了限制總量排放的目的，還為額外減排提供了經濟激勵（可銷售額外減排量）。 　　自創(chuàng)立以來，硫磺配額市場變得非常活躍。自1994年以來，交易不斷上升，同時市場主體為開展配額交易進行了創(chuàng)新。截至1999年底，根據(jù)環(huán)境保護署配額交易體系的報告顯示，超過9300家的排放主體進行了8150萬個配額交易。其中，組織內部的配額交易約占到總量的62%（5040萬個），其余的3100萬個在組織間交易。 　　在硫磺配額項目下，任何人都可參與交易。越來越多的環(huán)境團體選擇了該種方法減排，以達到法律規(guī)定的硫磺排放量（例3.3）。 　　項目結果根據(jù)環(huán)境保護署官方報告，到2003年，對發(fā)電廠硫化物的控制已使二氧化硫排放量在1980年的基礎上下降了38%。重要的是，幾乎所有的發(fā)電廠100%遵守了減排要求，只有1家二氧化硫排放量超過了配額。 　　盡管排放量迅速下降，但搞清楚該政策如何對敏感地區(qū)產生作用是很重要的。為此，環(huán)境保護署搜集了新英格蘭州、紐約州、賓夕法尼亞州、維吉尼亞州、威斯康星州、密歇根州、西維吉尼亞州等地1990~2000年的數(shù)據(jù)。在這些州，盡管環(huán)境保護署已發(fā)現(xiàn)1/4~1/3的酸化污染河流不再呈現(xiàn)酸性，但新英格蘭州和維吉尼亞州的跨境河流酸性卻沒有下降。顯然，減排對提高水質并沒有產生罕見影響的效果。 　　這一結果的出現(xiàn)是與自然條件相關還是與減排的地理結構相關呢？在研究早期，已有許多評論者指出硫磺配額項目在交易體系下只能使總排放量減少。得益于交易提供的靈活機制，在未來幾年內使得部分地區(qū)實施減排，而其他地區(qū)不減排（甚至增加）是可能的。這會發(fā)生嗎？ 　　顯然不會。伯特拉維與曼蘇爾發(fā)現(xiàn)，在美國東部、東北部地區(qū)，交易使得硫化物與其他污染物濃度降低，健康效應增加。據(jù)此估計，2005年國民健康收益將近1.25億美元，高于在沒有交易情形下實施同樣減排效果時的收益。 　　該項目是實現(xiàn)了成本節(jié)約嗎？埃勒曼等人認為答案是肯定的。他們發(fā)現(xiàn)，第一階段，成本比不實施交易節(jié)約了33%~67%。顯然，成本節(jié)約是通過使用低硫煤，以及降低低硫煤價格（主要歸結為煤的鐵路運輸費用降低）與低提煉成本的技術改進來實現(xiàn)的。埃勒曼近期一項研究顯示，第二階段的成本也顯著降低了。除上述因素外，成本降低還得益于銀行提供的便利條件，這為發(fā)電廠減排投資提供了時間上的靈活性。 　　排放配額交易如何以較低成本實現(xiàn)環(huán)境目標的原因是不難理解的。美國國會要求部分而非全部的排污企業(yè)采取提煉技術實現(xiàn)減排。要使所有陳舊的排污企業(yè)接受提煉技術需付出較高的成本，且不太可能會實現(xiàn)預定的減排目標。然而，為了取得較好的結果，在交易體系下獨立出某些排污企業(yè)承擔額外的負擔，在政治與法律上有一定的困難。 　　排放配額交易可通過采取適當?shù)慕洕�激勵措施，鼓勵某些排污企業(yè)自愿接受更嚴格的排污控制，來解決上述問題。排放標準足夠嚴厲，以使得某些排污企業(yè)接受提煉技術或其他形式的超額減排。盡管所有的排污企業(yè)需面臨同樣的標準，即使不完全相同，但預先采納提煉技術的排污企業(yè)的減排成本是最低的，且會自愿選擇安裝提煉技術設備。該行為能自動促使企業(yè)達到額外的減排要求。 　　為滿足排放標準，排污企業(yè)通過購買足夠的配額或采取其他控制措施，才可不必安裝提煉技術設備。這個過程可促使足夠但并非過量的排污企業(yè)在控制要求與市場激勵手段下安裝提煉技術設備。同時，它可提供安裝設備共擔成本的方式。實際上，這些購買排放配額的企業(yè)能通過銷售污染控制設備的方式得到部分補貼。不是使部分排污企業(yè)承擔與其不對稱的控制排放成本，或要求所有的排污企業(yè)承擔超額控制的成本，而是排放配額交易鼓勵自愿成本分擔。通過選擇合適的政策工具，公平與效率可同時實現(xiàn)。 第 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 頁