隨著城市建設(shè)進入存量提升階段,城市更新改造逐漸成為主戰(zhàn)場,在這一過程中,每個城市都面臨著機遇和挑戰(zhàn)。作為國家中心城市和超大城市之一,上海經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新,城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。然而,相關(guān)更新改造工作仍十分繁重,亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在摒棄“大拆大建”模式的情況下,如何實現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進?怎樣實現(xiàn)財務平衡,吸引更多的社會力量參與?
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉,隨著上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會,未來上海市城市更新促進會、上海市城市更新中心、上海城市更新基金將同步建設(shè)推進,實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會等各方共同發(fā)力,構(gòu)建本市城市更新生態(tài)體系,助力城市更新行動提速升級。通過一系列工作機制的創(chuàng)新,上海同步促進城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風貌保護,努力走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。
直面“雙選題”:在保護歷史風貌中推進城市更新
梧桐掩映之下,不同時期的花園洋房、聯(lián)體別墅和新式里弄依次排列,特色小店與辦公園區(qū)穿插其中……實施城市更新后的上海市長寧區(qū)武夷路,不僅保留了豐富多樣、特色鮮明的文化肌理,居住、工作、生活消費等功能配套也一應俱全。
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上圖:2020年12月9日,在位于上海楊浦區(qū)的老房子里,邱燕萍沿著閣樓樓梯上樓,身后就是僅夠一人使用的衛(wèi)生間。
下圖:2020年12月30日,邱燕萍在位于上海青浦區(qū)的新房里看電視。
新華社記者 方喆 攝?
“以前我們這里‘拎馬桶’比較普遍,比如武夷路305弄,不少家庭擠在20平方米左右的房子里,幾十年來一直過著蝸居生活。從2018年開始,隨著舊改推進,很多人住上了寬敞明亮的大房子。”從小就生活在武夷路的長寧區(qū)華陽路街道潘東居委會主任方仁林說。
記者看到,武夷路在改造中保留了原菜市場功能,納入了便民中心、社區(qū)文化、公共綠地等功能性設(shè)施,整條街煥新成為有生活、有文化、有溫度的活力社區(qū)。
“舊區(qū)改造既要滿足原住民改善居住條件的需求,又要傳承歷史文脈、保護歷史風貌,從而呈現(xiàn)出一種高品質(zhì)的‘煙火氣’。”上海城市公共空間設(shè)計促進中心主任徐妍說。
如何在舊改中,實現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進,進而提升城市魅力?加快建設(shè)“人民城市”的上海,近年來通過創(chuàng)新思路和工作機制,加大政策和資金支持力度,正在努力答好這道無處不在的“雙選題”。
黃浦區(qū)喬家路里弄的書隱樓是一座擁有250多年歷史的藏書樓,受制于私人產(chǎn)權(quán)問題,保護更新工作一直無法實質(zhì)性推進。上海市城市更新中心以舊改為契機,出面理清復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,將這座私家園林建筑收歸國有,隨即展開緊急搶修和更新方案論證工作。
被稱為“海上第一名園”的舊式石庫門里弄張園,在實施保護性征收時,動遷了1100多戶居民,在改善百姓居住條件的同時,未來將打造留住城市記憶的歷史風貌街區(qū)。
“目前,上海舊改到了攻堅階段,越是‘啃最難啃的骨頭’,越要更加堅定不移地保留保護城市文脈。保留保護好歷史風貌和歷史建筑,是上海城市建設(shè)及更新思路的升級。”上海市住建委主任姚凱說,城市發(fā)展要算大賬、算長遠賬,經(jīng)濟社會發(fā)展不可偏廢。
上海市委書記李強指出,要以科學態(tài)度、“繡花功夫”做好保護利用的大文章,在保護中更新、在更新中更好保護,做到處處見歷史、處處顯文化,更好塑造城市軟實力的神韻魅力,更好彰顯高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的生動圖景。
按下加速鍵:高效構(gòu)建城市更新生態(tài)體系
“以前一年做1000戶就算舊改大項目了,2020年以來的項目幾乎全是2000戶以上一起開動。”一位自2012年就在北外灘從事舊改工作的基層干部坦言,上海城市更新速度不斷加快,他們的征收周期也從以“年”為單位計算壓縮到以“月”為單位計算。“2020年下半年到2021年上半年,北外灘一年的征收量就超過前八年總和,惠及居民2.1萬戶。”
近年來,上海舊改速度明顯加快,每年為3萬余戶老城廂居民解決最“急難愁盼”的居住問題。據(jù)上海市住建委數(shù)據(jù),2017年上海中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造約40萬平方米,2018年約完成45萬平方米,2019年約完成55萬平方米,2020年約完成75.3萬平方米,2021年完成90.1萬平方米……
舊改跑出“加速度”,得益于上海的城市更新生態(tài)體系——城市更新中心、城市更新基金和城市更新促進會——同步建設(shè)推進,政府、企業(yè)、社會、研究等各方力量共同發(fā)力,構(gòu)建起完整的城市更新工作體系。
首先,做強城市更新中心。2020年7月,上海市城市更新中心成立,由功能性國企上海地產(chǎn)(集團)有限公司(以下簡稱上海地產(chǎn)集團)承擔相關(guān)職能。作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺,該中心負責具體推進舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造工作,以及其他城市更新項目的實施。
上海地產(chǎn)集團董事長馮經(jīng)明介紹說,上海市城市更新中心組建了規(guī)劃、資金、招商和項目實施等專業(yè)團隊,確保該中心更好地履行職能。為充分發(fā)揮該中心的作用,上海市住建委、發(fā)展改革委、財政局、規(guī)劃資源局和房屋管理局等部門也為該中心賦權(quán)賦能,并完善了相關(guān)配套政策和工作流程,保障城市更新工作有力有序推進。
如何實現(xiàn)財務平衡是城市更新的老大難問題。“現(xiàn)在留下的舊改地塊,是‘骨頭中的骨頭’,歷史欠賬比較多。”上海地產(chǎn)集團總裁管韜萍說,之前舊改地塊上要求配建的公共設(shè)施基本都留給了現(xiàn)在的地塊。
據(jù)上海地產(chǎn)集團首席投資運營官趙德和介紹,上海市城市更新中心可以在全市做統(tǒng)籌,通過捆綁地塊、優(yōu)化規(guī)劃、容積率轉(zhuǎn)移等方式實現(xiàn)項目的盈虧平衡,并形成一個長期機制。“傳統(tǒng)的舊區(qū)改造模式受制于土地出讓方式和利益平衡需要,存在各自為政、系統(tǒng)割裂、功能缺失、風貌各異等問題。城市更新中心的成立有利于整體規(guī)劃,打破碎片化建設(shè),推進區(qū)域開發(fā),可提高城市更新項目的建設(shè)質(zhì)量和配套水平。”
管韜萍表示,以前是“一地一策”,缺乏綜合平衡,資源利用效率不足,上海市城市更新中心則實現(xiàn)了在全市層面算大賬、算動態(tài)賬、算長遠賬。
對歷史風貌保留保護的要求日益提高,也增加了財務平衡的難度。若僅僅依靠區(qū)財政資金,難以做好“雙選題”。上海市城市更新中心創(chuàng)新探索出“市區(qū)聯(lián)手,政企合作”的城市更新模式,由上海地產(chǎn)和相關(guān)區(qū)屬國企組建項目公司,投入資金比例為6:4,并按照投資比例分攤盈虧。
趙德和說,圍繞加快城市更新的目標任務,上海市城市更新中心成為承接政府戰(zhàn)略決策和運作市場資源的轉(zhuǎn)換平臺,加速了資金周轉(zhuǎn),實現(xiàn)了長期綜合平衡;同時該中心也通過常態(tài)化機制,讓政府各有關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)、各司其職,明確了各個工作層面的責任主體,減少了部門之間的行政壁壘,提高了工作效率。“過去,從征收到交地,耗費五至六年是普遍現(xiàn)象;采取新模式后,這一過程明顯加快,以虹口17街坊為例,該地塊從征收到交地周期僅耗費一年。”
其次,成立城市更新基金。去年以來,上海在城市更新融資方面也獲得“源頭活水”。
2021年6月,總規(guī)模約800億元的上海城市更新基金成立。該基金為目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金,將定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項目。2022年2月,該基金的引導基金——上海城市更新引導私募基金合伙企業(yè)(有限合伙)注冊成立并完成備案,注冊資本為100.02億元。
據(jù)悉,引導基金的投資領(lǐng)域?qū)⒕劢褂谏虾J谐菂^(qū)的舊城改造、歷史風貌保護、租賃住房等城市更新項目。馮經(jīng)明表示,上海地產(chǎn)集團將積極探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”的舊改工作新模式,努力發(fā)揮功能類國企在完成舊改重大任務中的主力軍、攻堅隊作用,把舊改“洼地”變成“功能提升、經(jīng)濟發(fā)展、城市治理”的高地,推動城市高質(zhì)量發(fā)展。
去年9月出臺的《上海市城市更新條例》明確,市、區(qū)人民政府應當安排資金,對舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。條例既鼓勵通過發(fā)行地方政府債券等方式籌集改造資金,也鼓勵金融機構(gòu)依法開展多樣化金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新,滿足城市更新融資需求。
“有了穩(wěn)定的機制保障,我們就可以用市場化手段加快資金的使用效率和周轉(zhuǎn)率。”管韜萍說,上海地產(chǎn)集團通過引進社會資本,放大了資金的杠桿效應。
此外,籌建城市更新促進會。2月23日,上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會。作為上海城市更新領(lǐng)域的引領(lǐng)性研究和促進機構(gòu),該促進會將集聚各方力量,組織開展城市更新領(lǐng)域內(nèi)的課題研究、信息交流、決策論證、政策評估、咨詢服務等活動,協(xié)助有關(guān)部門推進工作,推動上海城市更新實踐發(fā)展。
據(jù)悉,上海市城市更新促進會是由上海地產(chǎn)集團、上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司、上海地產(chǎn)城市更新投資管理有限公司等單位共同發(fā)起,近百家相關(guān)單位和個人共同參與成立的地方性、非營利性、專業(yè)性社會團體。
當選上海市城市更新促進會第一屆理事長的馮經(jīng)明表示,2022年是上海市中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造的收官之年,上海城市建設(shè)將進入存量更新階段。
“在此背景下,上海地產(chǎn)集團會同各類主體,籌建上海市城市更新促進會。”管韜萍說,成立上海市城市更新促進會的初衷主要有三:一是匯聚力量與智慧,借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗做法,協(xié)助有關(guān)部門共同深入推進上海城市更新行動,尤其要把專家、學者、各類實踐主體共同匯集起來,群策群力、拓展思路,交流提高;二是深入探索城市更新模式,推動上海市新一輪城市更新項目實施;三是充分發(fā)揮多平臺組合優(yōu)勢,打造城市更新的完整框架體系。
立法保障機制創(chuàng)新 走出一條城市更新新路徑
姚凱表示,經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新,上海城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。未來,上海將繼續(xù)加快實施城市更新行動步伐。“上海城市更新工作仍十分繁重,還有大量的低品質(zhì)住宅、老舊商辦物業(yè)、低效工業(yè)用地以及各類老舊設(shè)施,亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加快更新。”
業(yè)內(nèi)人士普遍認為,城市更新是城市發(fā)展永恒的主題。隨著城市建設(shè)進入存量提升階段,城市更新改造成為一個主戰(zhàn)場。上海通過創(chuàng)新思路和工作機制,努力實現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進,有望走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑。
一是開門做規(guī)劃,立法做保障。
城市更新,要做到有法可依。上海2021年出臺《上海市城市更新條例》,保障城市更新為市民創(chuàng)造高品質(zhì)生活,傳承歷史文脈,提高城市競爭力、增強城市軟實力。
《上海市城市更新條例》將“人民城市人民建”理念落到實處。比如,條例提出,設(shè)立城市更新專家委員會制度,城市更新計劃需經(jīng)專家委員會評審。條例還明確了城市更新的公眾參與機制,公眾在城市更新活動的全流程都可參與,并享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四種權(quán)利。
二是精準施策,妥善處理好保護與開發(fā)的關(guān)系。
“要拆的堅決拆,要留的堅決保護,在舊改中政府要因地制宜、精準施策,不能搞‘一刀切’。”上海市房屋管理局局長王楨表示,有的房屋沒有修繕和保護價值,有的街區(qū)僅保留肌理即可,有的歷史建筑需要保留原物、修舊如舊。哪些拆、哪些留都要建立標準,讓基層隊伍心里“有個賬本”。
上海黃浦城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司有關(guān)負責人說,上海在舊改中,除了優(yōu)秀歷史建筑,還會盡量保護一些沒有“身份”但有保留價值的建筑。設(shè)計單位會針對一些有保留價值的街區(qū)或建筑進行甄別,然后組織專家進行論證,盡量把工作做在前面。
三是堅持活化利用,讓歷史建筑回歸百姓生活。
在上海市長寧區(qū)延安西路上,從名人故居、歷史建筑改造而來的“上生新所”,已成為遠近聞名的“打卡”地標,吸引了大量市民游客到訪。“對歷史建筑最好的保護就是合理利用。”萬科集團開發(fā)經(jīng)營本部首席合伙人張海認為,城市更新的目的在于讓歷史建筑重新回歸老百姓的生活,既打造公共空間,更激發(fā)城市活力。
上海交通大學設(shè)計學院教授王林表示,上海的城市更新方式是在幫助老百姓告別蝸居生活的同時,通過“以用促保”等方式,實現(xiàn)百姓獲得感和城市魅力的雙提升。
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在浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)開局之年,全省各級國資國企主動服務大局,積極發(fā)揮國有經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐作用,全力落實國企在戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務等領(lǐng)域的服務保障。
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