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改革開放30年間，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動，已經(jīng)對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)。新華社記者 陳飛
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“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走。那種認(rèn)為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認(rèn)而已！”多名受訪專家指出，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大，逐步剝離附加在戶口上的勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房待遇、生活福利以及社會保障權(quán)益等功能，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要。
一個城市戶籍上到底捆綁了多少利益？河南籍來京農(nóng)民工劉永全給《經(jīng)濟(jì)參考報》記者算了一筆“戶籍賬”，按他的算法，一個北京戶籍上綁定的顯性經(jīng)濟(jì)利益竟超過百萬元！盡管我國的戶籍制度多年來基本沒有改變，但在改革開放30年間，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動，已經(jīng)對戶籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)，戶籍制度管制城鄉(xiāng)勞動力流動的功能明顯弱化。然而依附在戶籍制度上的種種福利待遇，卻如一道道“隱性戶籍墻”，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)。
戶籍利益幾乎涵蓋所有公民權(quán)益
河南籍來京農(nóng)民工劉永全的這筆“戶籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學(xué)，按目前農(nóng)民工子弟學(xué)校小學(xué)600元/學(xué)期、中學(xué)1000元/學(xué)期計算，僅9年義務(wù)教育階段我就能節(jié)約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫(yī)療保險，每年交100元就可以獲得最高17萬元的大病醫(yī)療保障；如果我暫時找不到工作，我們?nèi)宜目趯@得北京市每月300多元的低保金，按近10年來每年我失業(yè)2個月計算，我將獲得政府12000多元的補(bǔ)助；最為優(yōu)惠的是，如果我申請到一套90平方米的經(jīng)濟(jì)適用房，按北京五環(huán)路內(nèi)房屋均價接近2萬元/平方米，賣了房我至少能獲得80萬元，那對我是一個天文數(shù)字！
而事實(shí)上，一些因?yàn)樯鐣贫仍斐傻碾[性利益，劉永全還沒有看到。2009年，河南與北京的“一本”高考分?jǐn)?shù)錄取線文科相差20分，理科相差60分，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標(biāo)有數(shù)百個，在全國除上海外其他省市的招生指標(biāo)不過數(shù)十人。今年2月，天津市投入40萬元購房即可獲得藍(lán)印戶口的政策宣布后，焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)在網(wǎng)民中做過一個訪問。當(dāng)問及“您辦理藍(lán)印戶口的主要目的是為了什么？”82%的網(wǎng)友選擇了“子女上學(xué)”。
在長達(dá)50年的時間里，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實(shí)際利益上的不平等，兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
三農(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍說，非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。在改革開放前，城市人口靠國家財政補(bǔ)貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，城鎮(zhèn)每安排一個人就業(yè)和生活需花費(fèi)3-4萬元，而占人口80%的農(nóng)民一直與這種制度無緣。改革開放后，仍然持續(xù)的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步強(qiáng)化了“城市戶口”附著的利益，從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)，“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不公平
戶籍專家、北京理工大學(xué)教授胡星斗說，1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，區(qū)分了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)制度，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從此在我國根深蒂固。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在調(diào)查中了解到，當(dāng)前人口的宏觀調(diào)控和管理仍以戶籍人口為準(zhǔn)，導(dǎo)致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶籍人口出現(xiàn)了零增長或負(fù)增長，但是城市人口的實(shí)際規(guī)模卻在膨脹，這說明戶籍制度不足以反映當(dāng)前城市人口實(shí)際情況，顯性的戶籍“壁壘”已不再構(gòu)成城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移阻力。
隨著我國市場化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民有了進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會。據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心統(tǒng)計，全國已有1.4億流動就業(yè)的農(nóng)民工。胡星斗認(rèn)為，城市對農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了我國城市化進(jìn)程中的最大不公，改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行改革。
在我國部分特大城市和沿海地區(qū)，流動就業(yè)農(nóng)民工居留時間趨長，在當(dāng)?shù)芈鋺舻囊庠该黠@增強(qiáng)。浙江省嘉興市有180萬流動人口，調(diào)查顯示37.9%的人希望落戶。
華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認(rèn)為，突破依附在戶籍上的就業(yè)體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶籍墻”很難，它不但阻礙了農(nóng)民工向上流動與公平競爭的機(jī)會，而且剝奪了城市化的權(quán)益。
中國農(nóng)村問題研究中心副主任項(xiàng)繼權(quán)教授說，市場經(jīng)濟(jì)制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利，企圖用這些權(quán)利將人口綁定在出生地，由此帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、稅費(fèi)、教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、土地、參軍、消費(fèi)、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會的良性運(yùn)行。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果，產(chǎn)生的流動成本、公共管理成本和社會風(fēng)險成本極高。
降低戶籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，質(zhì)疑戶籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府，調(diào)研、方案一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也從未中斷，然而全面改革仍付之闕如。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的。
胡星斗說，不能因?yàn)橐M(jìn)行配套制度改革，就減慢戶籍改革速度。相反，應(yīng)當(dāng)通過戶籍改革，推動其他附加制度改革，為地區(qū)間人口有序流動提供更科學(xué)、合理和公平的保障。如今，上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開了新一輪戶籍改革，一個共同點(diǎn)是逐步放寬城市準(zhǔn)入門檻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，用居住證取代暫住證，實(shí)現(xiàn)人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的申請人，準(zhǔn)予其戶口在本地落戶。嘉興市新居民事務(wù)局副局長張俊說，戶改的實(shí)質(zhì)是調(diào)整城鄉(xiāng)識別標(biāo)識，使有關(guān)行政制度的執(zhí)行與戶口相分離，倒逼就業(yè)、社保、教育等與戶口相關(guān)制度的配套改革。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進(jìn)城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時，積極推進(jìn)流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
采訪中，北京、上海等城市部分人士擔(dān)心，戶籍放開了，會有很多人涌進(jìn)大城市，造成資源緊張，地方財政無力負(fù)擔(dān)。中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認(rèn)為，這樣的擔(dān)心沒有道理，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走，那種認(rèn)為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認(rèn)而已！”
至于地方財政的負(fù)擔(dān)問題，陸學(xué)藝認(rèn)為可以從兩個方面解決，一是以進(jìn)入城市的居民是否有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所，是否交稅，來判斷是否能享受到相關(guān)待遇，政府應(yīng)對公民承諾，只要沒有不良記錄，工作一定年限后就可以享受到相應(yīng)的待遇。二是要全國一盤棋來考慮社會保障問題，中央政府應(yīng)明確規(guī)定提高地方財政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，同時應(yīng)對一些外來人口入籍入戶多的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證它接納更多的外來人口。
此外，人口管理的手段也應(yīng)進(jìn)行革新。胡星斗說，應(yīng)建立身份證電子管理系統(tǒng)，把戶口、檔案電子化，戶籍相關(guān)資料都放到證件管理系統(tǒng)中，包括個人納稅情況、申領(lǐng)低保的情況，還有信用情況、犯罪記錄等，將傳統(tǒng)的戶籍管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ丝谛袨檐壽E的管理。
劉福垣：目前戶籍制度把公民分成了不同等級
“劉福垣認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍制度的最主要問題是城鄉(xiāng)分治，城市居民和農(nóng)村居民得到的國民待遇相差很大。戶籍制度改革是全體國民公民化和財政分配體制變化的過程，突破口在于政府承擔(dān)社會保障。戶籍制度和社會保障的問題解決了，農(nóng)村的問題才能夠得到解決。”
2009年迄今中國戶籍改革大事記
2009年1月1日起，齊齊哈爾市在全市范圍內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的戶口登記和戶口遷移制度改革。改革主要內(nèi)容包括，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，打破戶籍管理城鄉(xiāng)分割的二元管理模式，將公民戶口統(tǒng)一登記為“齊齊哈爾居民戶口”。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之一]大城市人口"超載" 專家建議適當(dāng)限制流入
近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟(jì)活力的同時，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由此伴生的一系列問題如流動人口管理、戶籍制度、城鄉(xiāng)結(jié)合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題，處置不當(dāng)，甚至可能成為社會矛盾的爆發(fā)點(diǎn)、激發(fā)點(diǎn)。本報特組織記者分赴京、滬、粵、皖、魯、蘇、川等省份的多個城市，對相關(guān)問題進(jìn)行了一系列調(diào)研，從今天起連續(xù)刊發(fā)，以饗讀者。 |