近20萬億地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟須途徑化解，新型城鎮(zhèn)化需要大額投入。如何破解這個兩難問題？財(cái)政部正在主導(dǎo)推動的PPP(Public-Private-Partnership，公共私營合作制)模式或?qū)⒊蔀樾率侄巍?/P>
據(jù)接近監(jiān)管層人士近日向《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示，在去年年底結(jié)束的全國財(cái)政工作會議上專門套開了一個研討PPP模式的會議。
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常被稱為“公共私營合作制”，也就是“公私合作”，包括廣義和狹義兩個范疇，目前討論的是狹義PPP模式。
官方及業(yè)界認(rèn)為，相較于BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式，PPP模式將更強(qiáng)調(diào)由政府和社會資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。
“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。”財(cái)政部部長樓繼偉如此表述PPP模式對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的意義。
不過也有業(yè)內(nèi)人士指出，我國尚存在法律法規(guī)不夠完善，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)，融資條件難與國際接軌等問題。此外，尚未形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的前期工作機(jī)制。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》獲悉，財(cái)政部將著手梳理建立PPP項(xiàng)目庫，健全相關(guān)法律體系，并研究明確“怎樣支持”PPP運(yùn)作，營造良好的運(yùn)作環(huán)境。
去年年底結(jié)束的十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。
改變靠“政府背書”的投融資方式
審計(jì)署最新公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模達(dá)到10.89萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。此外，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
PPP核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制。通過PPP模式可將一部分政府性債務(wù)剝離出去，也減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。
多年來，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進(jìn)行市政建設(shè)，盡管對改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。審計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，融資平臺公司是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的最主要舉借主體，債務(wù)余額達(dá)到4.08萬億元，或有債務(wù)余額達(dá)到2.9萬億元。
學(xué)界一直認(rèn)為，地方政府過度依賴傳統(tǒng)的投融資方式，過多涉入規(guī)劃、建設(shè)、融資、運(yùn)營等方面，帶來了政府邊界模糊、債務(wù)規(guī)模較高、公共產(chǎn)品供給效率低和民間資本進(jìn)入頻繁遭遇“玻璃門”等情況。例如，企業(yè)參與建設(shè)運(yùn)營，政府卻不先明確定價公式，民營資本當(dāng)然不敢進(jìn)入，而一些直屬于政府的國有企業(yè)可以事后同政府討論“定價”。
“投融資主體相對單一，主要依靠地方政府容易出現(xiàn)項(xiàng)目論證不充分倉促上馬的情況，融資平臺和項(xiàng)目公司都由地方政府出資設(shè)立，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際也都集中在地方政府，雖然一些政府運(yùn)用了BT、BOT等新方式，對項(xiàng)目給予了過多承諾，造成項(xiàng)目實(shí)施仍依賴于地方政府。”有與會人士說。
而地方政府直接參與投資，由于財(cái)務(wù)約束力不夠強(qiáng)，有些政府甚至為了追求政績出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和“豆腐渣”工程。社會資本帶資承包工程，再轉(zhuǎn)交給政府的所謂BT模式，由于其不關(guān)心后續(xù)經(jīng)營，也容易出現(xiàn)“豆腐渣”工程。BOT方式是一個進(jìn)步，其特點(diǎn)是政府規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)測收入并給以定價，企業(yè)投標(biāo)經(jīng)營。但這種“一口價”的方式難免出現(xiàn)雙方預(yù)測不準(zhǔn)的情況。
“之前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是地方政府主導(dǎo)在做，這對城市發(fā)展起了很大作用，但到現(xiàn)在的確壓力有點(diǎn)大了。城鎮(zhèn)化會議之后，城市發(fā)展的需求會更大，如果用以前的方式去做，建設(shè)速度、可持續(xù)性以及已有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營、維護(hù)等方面都面臨挑戰(zhàn)。”上述與會人士表示，推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，也是認(rèn)為過去的路難以繼續(xù)走下去。
也就是說，PPP模式轉(zhuǎn)變了這種依靠“政府背書”的投融資體制，將政府的一部分支出責(zé)任通過“特許經(jīng)營權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給市場主體社會企業(yè)。
對于如何調(diào)動民間資本的積極性，PPP模式則建立了政府與企業(yè)市場主體的“利益共享”機(jī)制，通過長期持有和經(jīng)營，可有效平衡短期和長期收益，讓企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩(wěn)定，一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問題，從而使民間資本進(jìn)入成為可能。
此外，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益穩(wěn)定，與股票、債券等相關(guān)性低，是養(yǎng)老金、主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者的資產(chǎn)配置選擇，有助于吸引這些資金進(jìn)入。例如，在英國希思羅機(jī)場的六家投資者中，就有中投公司和加拿大的養(yǎng)老基金。
預(yù)算硬約束防止政府“兜底”市場
然而，PPP模式并非毫無風(fēng)險(xiǎn)。其獨(dú)具特色的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)同時也暗含著政府因承諾過多而“兜底”市場的風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期長，時常經(jīng)歷多屆政府，因此僅靠一屆政府的承諾難以令私人部門放心，各國也建立了包括法律法規(guī)、政策文件和指導(dǎo)性文件等在內(nèi)的制度框架。
此外，還要明確財(cái)政約束。秘魯政府規(guī)定，PPP項(xiàng)目總財(cái)政承諾的現(xiàn)值不得超過GDP的7%，同時部分國家和地方政府還將財(cái)政承諾也納入預(yù)算管理，如巴西政府要求PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼要作為償債資金納入預(yù)算。新西蘭、澳大利亞和智利等國政府都會定期統(tǒng)計(jì)包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的或有負(fù)債，并公布數(shù)據(jù)。
在投融資中，投資者最為關(guān)心的應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。一般來說，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵是“分責(zé)”，社會資本擅長控制建造、運(yùn)營、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要分擔(dān)政治、法律及政策風(fēng)險(xiǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，仍不乏政府“兜底”市場風(fēng)險(xiǎn)的案例。
如20世紀(jì)90年代，哥倫比亞政府為多個機(jī)場和收費(fèi)項(xiàng)目的收入提供擔(dān)保，并與獨(dú)立電力生產(chǎn)商簽訂長期購電協(xié)議，承諾公用事業(yè)付費(fèi)，但由于付費(fèi)定價過低，項(xiàng)目收入低于預(yù)期，哥倫比亞政府向私人部門支付了20億美元。
倘若政府部門對PPP項(xiàng)目融資支持不能“量力而行”，則可能帶來“大麻煩”。2011年葡萄牙財(cái)政危機(jī)的誘因，就是其政府在國際金融危機(jī)爆發(fā)后濫用PPP模式，產(chǎn)生了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從國際上來看，政府對PPP項(xiàng)目給予支持，一般通過成立擔(dān)保基金等有限責(zé)任實(shí)體或結(jié)合財(cái)力狀況作出預(yù)算硬約束，以防止項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
循序漸進(jìn) 拒絕“一哄而上”
在國內(nèi)，一項(xiàng)新的方式出臺時常伴隨著“放亂收死”的局面。推廣PPP模式如何避開此怪圈？
“在我國現(xiàn)階段，政府和社會資本合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進(jìn)的過程，不能‘一哄而上’。要研究有針對性的措施，運(yùn)用PPP支持國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”樓繼偉指出，要處理好“三個關(guān)系”，即政府與市場的關(guān)系、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系以及傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系。
上述接近監(jiān)管層的人士也表示，PPP模式對現(xiàn)在的地方政府也提出了挑戰(zhàn)。“如果管理不好，或者不能形成競爭性市場，最終的成本政府也需要承擔(dān)。”
對于適合PPP模式的項(xiàng)目也有較高要求。只有規(guī)模比較大、需求比較穩(wěn)定、長期合同關(guān)系比較清楚的項(xiàng)目，如供水、供電、通信、交通等，才適合采用政府和社會資本合作模式。
“主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區(qū)建設(shè)，以后還有醫(yī)院、養(yǎng)老這些都不排除引入PPP模式。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，一般來說，這類項(xiàng)目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會有很穩(wěn)定回報(bào)的，類似天使投資等肯定就對不上了。
不過，PPP模式在我國推進(jìn)仍存在諸多難題。富有參與PPP模式經(jīng)驗(yàn)的中國中信股份有限公司總經(jīng)理助理洪波介紹說，我國這方面法律法規(guī)不夠完善，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)，融資條件難與國際接軌，導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本較高，相比國際市場，融資成本較高。此外，尚未形成發(fā)起人，也就是建設(shè)方、運(yùn)營方、融資方，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢在內(nèi)的中介機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的前期工作機(jī)制。
樓繼偉表示，對于未來PPP模式的發(fā)展，財(cái)政部將著手研究三方面的具體操作問題，包括研究明確“建設(shè)什么”的問題，盡快梳理建立PPP項(xiàng)目庫；研究明確“如何管理”的問題，建立健全循序漸進(jìn)的PPP模式法律體系；研究明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP模式運(yùn)作環(huán)境。
目前，一些地方積極性很高，已經(jīng)按照財(cái)政部的要求，著手開展相關(guān)工作。1月10日，浙江省省長李強(qiáng)在全省財(cái)政地稅工作電視電話會議上表示，今年擬推進(jìn)試點(diǎn)PPP模式。《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者從浙江省財(cái)政廳獲悉，浙江方面正在草擬具體方案。PPP模式無疑將加速浙江民間資本進(jìn)入公共設(shè)施領(lǐng)域。
高鐵項(xiàng)目或成走向海外“樣本”
在推動中國企業(yè)
“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用。樓繼偉認(rèn)為，可以“試水”高鐵項(xiàng)目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內(nèi)的運(yùn)營商、設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商、資金供應(yīng)商等整合起來，運(yùn)用PPP模式，將這一項(xiàng)目做成“走出去”轉(zhuǎn)型升級的“樣板案例”。
與國內(nèi)的投融資模式類似，傳統(tǒng)的“走出去”融資模式也面臨著轉(zhuǎn)型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統(tǒng)模式下，外方借款人一般是項(xiàng)目發(fā)起人，國內(nèi)銀行會要求外國政府提供主權(quán)擔(dān)保，但現(xiàn)在這方面的障礙越來越大。
我國企業(yè)“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項(xiàng)目施工賺取“辛苦錢”，很少能參與到科研、規(guī)劃、運(yùn)營等價值鏈高端，業(yè)務(wù)附加值較低。
數(shù)據(jù)顯示，2012
年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數(shù)項(xiàng)目是“一錘子買賣”和“建完就走”，也很難在東道國產(chǎn)生“品牌效應(yīng)”。
PPP模式或?qū)⒊蔀榛馍鲜鲭y題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)共同成立SPV(特殊目的機(jī)構(gòu))，捆綁為“利益共同體”，一起負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業(yè)化解政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)，確保互利共贏，大幅減少政策變更風(fēng)險(xiǎn)。
“通過PPP模式參與國外的項(xiàng)目，與在國內(nèi)發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項(xiàng)目績效和服務(wù)水平都會提高，對企業(yè)來說，可以打開此前沒能打開的空間。”賈康說。
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