“行政審批權(quán)下放”系列報道(二)
《經(jīng)濟參考報》記者從權(quán)威渠道獲悉，目前發(fā)改委、工信部、商務(wù)部、能源局等多部委都在積極籌備落實第一批審批權(quán)下放，其中爭議最大的是涉及產(chǎn)能過剩的鋼鐵、電解鋁等項目審批權(quán)是否下放問題。
一位知情人士透露，目前發(fā)改委也在積極討論此事，因為涉及很多歷史遺留問題、加上國家下一步對于如何治理產(chǎn)能過剩目前仍在討論，對鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)行政審批是逐步下放，還是繞開這些行業(yè)，目前爭議和分歧很大，還需要認真論證。
對此，記者采訪了多位專家，他們紛紛表示，行政審批權(quán)下放不應繞開鋼鐵、有色等行業(yè)，多年的事實都說明用行政審批來調(diào)控產(chǎn)能過剩已經(jīng)走入死胡同，應該轉(zhuǎn)向從環(huán)保、綜合能耗指標、信貸等方式對行業(yè)進行引導，放開行政審批權(quán)正是政府轉(zhuǎn)變“角色”的重要一步。
記者了解到，一直以來，行政審批權(quán)一直都被作為政府調(diào)控經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的“殺手锏”，用來遏制以鋼鐵、有色、水泥為代表的產(chǎn)能過剩行業(yè)出現(xiàn)的盲目投資和擴張難題。
2003年12月23日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)103號文(關(guān)于制止鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資若干規(guī)定的通知)，明確確有必要的鋼鐵等項目必須經(jīng)國家投資主管部門論證后報國務(wù)院審批，嚴禁地方各級政府違規(guī)審批。2009年國務(wù)院38號文(關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知)嚴厲指出，“一些地區(qū)違法、違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭”并再次強調(diào)嚴禁地方避開國家監(jiān)管審批，自行開工建設(shè)。此外，發(fā)改委、能源局等部委也曾以部門文件的形式多次上收審核權(quán)。
擺在眼前的事實是，近十年通過行政審批進行調(diào)控結(jié)果卻收效甚微。《經(jīng)濟參考報》從多個協(xié)會取得的內(nèi)部資料顯示，以鋼鐵行業(yè)為例，產(chǎn)能從2003年近3億噸，2012年產(chǎn)能已經(jīng)突破10億噸，其中約60%項目未獲得國家審批；電解鋁行業(yè)中，我國未經(jīng)審批的電解鋁產(chǎn)能占總產(chǎn)能的85%；水泥行業(yè)，在國家三令五申用行政審批嚴控產(chǎn)能擴張后，2009年后產(chǎn)能仍然大幅提升8億噸，截至2012年底，中國(除臺灣地區(qū))新型干法水泥生產(chǎn)線1637條，水泥產(chǎn)能達29億噸，總產(chǎn)能利用率不足75%；據(jù)硅業(yè)分會統(tǒng)計，2012年底，國內(nèi)多晶硅產(chǎn)能已經(jīng)達到19萬噸/年。
“集中審批、管控競爭行業(yè)發(fā)展的方式已難以抑制產(chǎn)能過剩。”中國工業(yè)和信息化部部長苗圩日前指出，要解決這一問題，還要盡快改變依靠行政審批的管理方式，轉(zhuǎn)向更積極推動完善市場機制和減少政府的干預。
苗圩直言，化解矛盾當務(wù)之急是嚴格市場的準入，推動產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、土地政策、環(huán)保政策聯(lián)動。他認為，嚴控產(chǎn)能的無序擴張，加快淘汰落后產(chǎn)能，壓縮現(xiàn)有的產(chǎn)能，可推動企業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的集中度，但是從長遠來看，要解決這一問題，還要盡快改變依靠行政審批的管理方式，轉(zhuǎn)向更積極推動完善市場機制和減少政府的干預。
很多業(yè)內(nèi)人士期待，這次行政審批下放，可能會觸及并解決“未批先建”這一困擾行業(yè)的老問題。一位不愿具名的企業(yè)人士向記者坦言，自己所在的企業(yè)為了可以順利的拿到項目批文，專門委派了一名副總長期在北京東方宮大酒店駐扎，專門負責和相關(guān)部門進行游說，非常辛苦。不少接受記者采訪的人士都認為，不僅企業(yè)苦不堪言，行政審批其實很多時候也給了權(quán)力尋租，滋生腐敗創(chuàng)造了空間。
“實際上行政審批不僅限制了企業(yè)公平競爭的機會，同時也激化了地方政府和中央的矛盾，為什么國家不轉(zhuǎn)變思路，用標準來管理企業(yè)，讓市場來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰呢？”上述企業(yè)人士說。
一位不愿意具名的政府人士向《經(jīng)濟參考報》記者直言，產(chǎn)能過剩不能成為審批權(quán)不下放不取消的借口，這里面最應該沖破的是部門利益的“枷鎖”，不妨先開始探索和嘗試，分部分批的同時，各項改革配套的步伐緊密跟上。
國家發(fā)改委投資研究所研究員王元京對《經(jīng)濟參考報》記者表示，在此輪審批權(quán)下放的過程中，審批制和產(chǎn)業(yè)政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的關(guān)系如何處理好確實是個難點。一方面存在嚴重的地方政府指派的現(xiàn)象，另一方面又存在產(chǎn)能過剩的風險。“因此如何處理好這個關(guān)系目前還沒有太好的辦法。執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策就要審批、把握，但是從下放審批權(quán)的角度看又應該不管，所以這方面還是比較頭疼的。”
王元京認為，現(xiàn)階段還是應該“以放為主”，“以放來帶動周圍改革和政策逐漸配套，因為審批不先動這些配套沒辦法動。審批雖然不能解決許多問題，卻可以制約許多問題”，在審批權(quán)下放的同時，還需要跟進包括能源資源價格、利率等一系列市場化改革的配套性的機制改革以及對“環(huán)評”等監(jiān)督約束機制的完善，和法制化的不斷完善。
針對擔心審批權(quán)一旦下放，產(chǎn)能過剩就會一發(fā)不可收拾的觀點，王元京表示，企業(yè)是可以自主決策的主體，有些擔心屬于多慮。應該更多依靠市場的機制來平衡結(jié)構(gòu)的失衡，由市場來自動糾偏。
“國家三令五申要求落實下放行政審批權(quán)，實際上就是希望把調(diào)節(jié)棒交還給市場，政府真正變成一個裁判員。”中國投資協(xié)會會長、國家發(fā)改委投資研究所原所長張漢亞表示，審批權(quán)下放究竟效果如何，還需要進行一系列配套政策的構(gòu)建，政府要從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，真正實現(xiàn)用市場的手來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。
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