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建筑節(jié)能具有較強(qiáng)的正外部性，即通過建筑節(jié)能可以帶來更多的社會(huì)效益和環(huán)境效益，所以，在未來節(jié)能建筑市場(chǎng)的發(fā)展中，需要政府的政策引導(dǎo)和財(cái)力支持。
從推進(jìn)節(jié)能建筑工作的全局看，通過財(cái)政資金的杠桿作用，可以啟動(dòng)數(shù)倍于自身投入的社會(huì)投資，這些社會(huì)資本也會(huì)產(chǎn)生次級(jí)的消費(fèi)擴(kuò)張，從而使政府投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。
建筑業(yè)是與工業(yè)和交通并駕齊驅(qū)的三大高耗能行業(yè)之一。三個(gè)行業(yè)的能耗總量占全社會(huì)能耗的75％，其中，建筑能耗占全社會(huì)能耗的27.8％。目前，在城鎮(zhèn)既有建筑中，95％以上不符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的要求，同時(shí)，我國每年新建建筑總量達(dá)到17～18億?。所以建筑節(jié)能是節(jié)約能源的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，也是實(shí)現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。但是，從我國節(jié)能建筑（本文特指新建的節(jié)能建筑）的現(xiàn)有政策環(huán)境看，主要是通過法規(guī)制定限制性的標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)節(jié)能建筑市場(chǎng)的發(fā)展，而對(duì)節(jié)能建筑市場(chǎng)發(fā)展的激勵(lì)性政策少且分散，如政府的優(yōu)惠政策主要是對(duì)新型墻體材料等節(jié)能產(chǎn)品給予了一定的增值稅和所得稅優(yōu)惠，這不利于節(jié)能建筑業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。建筑節(jié)能具有較強(qiáng)的正外部性，即通過建筑節(jié)能可以帶來更多的社會(huì)效益和環(huán)境效益，所以，在未來節(jié)能建筑市場(chǎng)的發(fā)展中，需要政府的政策引導(dǎo)和財(cái)力支持。
對(duì)建筑節(jié)能的準(zhǔn)則提四點(diǎn)建議
（一）激勵(lì)與懲罰并舉
政府在鼓勵(lì)節(jié)能建筑的政策體系中要堅(jiān)持激勵(lì)與懲罰并舉的原則。激勵(lì)性政策，就是采取多種政策手段，在不同環(huán)節(jié)對(duì)建筑節(jié)能給予政策優(yōu)惠和支持。而所謂懲罰性措施，則是既要有強(qiáng)制性的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和限制，提高準(zhǔn)入門檻；同時(shí)，還要通過征收能源稅等手段增加不節(jié)能行為的成本。鼓勵(lì)與懲罰并舉的優(yōu)勢(shì)在于，除了二者政策各自產(chǎn)生的直接影響外，還給政府政策的運(yùn)用提供了更多的可操作空間。如在制定懲罰性政策時(shí)，對(duì)實(shí)施對(duì)象可以有加稅與否的選擇，而鼓勵(lì)性政策也可以有鼓勵(lì)還是不鼓勵(lì)的政策選擇。同時(shí)，通過征收類似能源稅等政策還可以增加財(cái)政收入，從而可以更好地保障財(cái)政的鼓勵(lì)政策如財(cái)政補(bǔ)貼手段的實(shí)施。
（二）經(jīng)濟(jì)手段與行政手段并用
經(jīng)濟(jì)手段和行政手段都是政府調(diào)控的重要工具，二者有各自特定的適用領(lǐng)域。即使在完全充分競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純通過經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)也很難真正發(fā)揮作用，如面對(duì)寡頭壟斷時(shí)行政管制的有效性就是一個(gè)典型的例子。而在市場(chǎng)失靈及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不是很完善的領(lǐng)域（如節(jié)能建筑），采用行政手段就更是一個(gè)非常有效且不可缺少的選擇。行政手段是國家通過經(jīng)濟(jì)立法和司法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)制性手段，如通過行政指令、行政審批、許可證和配額、人事等制度，直接而明確地要求貫徹執(zhí)行政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的政策意圖。與經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有縱向性、強(qiáng)制性和速效性的特點(diǎn)。但是，過分依賴行政手段，也存在市場(chǎng)主體主觀能動(dòng)性不強(qiáng)、調(diào)控效果差的問題。所以，
在鼓勵(lì)節(jié)能建筑市場(chǎng)發(fā)展中，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)手段和行政手段并用。
（三）多環(huán)節(jié)、廣覆蓋
節(jié)能建筑是一種具有一定外部性的商品，在節(jié)能建筑提供中，它會(huì)涉及到生產(chǎn)、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)。推廣節(jié)能建筑，不僅要調(diào)動(dòng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的積極性，還應(yīng)更加關(guān)注消費(fèi)環(huán)節(jié)。此外，節(jié)能新材料和節(jié)能設(shè)備等在節(jié)能建筑中也發(fā)揮著重要作用，所以，在政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持多環(huán)節(jié)、廣覆蓋，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。
（四）激勵(lì)措施的控制要考慮財(cái)政的承受力
政府對(duì)節(jié)能建筑實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的主要原因就是節(jié)能建筑具有較強(qiáng)的正外部性，對(duì)節(jié)約能源使用有較好的社會(huì)效益。而從經(jīng)濟(jì)的角度說，主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)商和節(jié)能建筑的使用者為了生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑，付出了額外的成本。為了激發(fā)市場(chǎng)主體生產(chǎn)、消費(fèi)節(jié)能建筑的積極性，政府對(duì)此應(yīng)有一定的補(bǔ)償，但這也要考慮到財(cái)政的作用范圍及財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，從補(bǔ)償?shù)臄?shù)量看，政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施應(yīng)鎖定為不高于這部分額外增加的成本。
建筑節(jié)能：財(cái)稅有哪些選擇
從財(cái)稅政策手段看，稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、特別折舊等都是可以選擇的政策工具。具體來說：
（一）加大稅收優(yōu)惠支持力度
稅收優(yōu)惠政策是對(duì)部分特定納稅人和征稅對(duì)象給予一定鼓勵(lì)或照顧的各種特殊規(guī)定的總稱。稅收優(yōu)惠的種類很多，其中較多被采用的有減稅、免稅和加速折舊等。稅收優(yōu)惠政策的存在，一方面是為了對(duì)納稅人出現(xiàn)的一些特殊情況如遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害等給予一定的特殊處理，另一方面，則是政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控需要的一個(gè)重要手段。稅收優(yōu)惠調(diào)控市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)理主要是：從調(diào)控需求看，通過稅收優(yōu)惠，間接影響價(jià)格，從而對(duì)減少能源的需求量及消費(fèi)量產(chǎn)生明顯的影響；從供給看，通過對(duì)商品的供給方加大稅收優(yōu)惠，從而刺激市場(chǎng)提供節(jié)能項(xiàng)目的投資積極性。
一般來說，通過稅收優(yōu)惠方式促進(jìn)節(jié)能型建筑的發(fā)展包括兩個(gè)方面：第一，對(duì)符合節(jié)能型建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑物提供者、消費(fèi)者提供一定的稅收減免。如可考慮對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)節(jié)能建筑給予一定的營業(yè)稅稅率優(yōu)惠，同時(shí)，也可考慮對(duì)購買節(jié)能建筑的消費(fèi)者給予契稅的優(yōu)惠。第二，對(duì)不符合節(jié)能型建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑物提供者、消費(fèi)者征收額外的稅收來增加其成本，從而促使其減少非節(jié)能型建筑的生產(chǎn)和消費(fèi)。
（二）對(duì)不同市場(chǎng)主體有選擇地實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼
財(cái)政補(bǔ)貼是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要手段，它具有使用靈活、方法簡單、效果明顯等特點(diǎn)。財(cái)政補(bǔ)貼的具體方式主要有：財(cái)政貼息和直接補(bǔ)貼。
直接補(bǔ)貼，就是政府在公共預(yù)算支出中直接向節(jié)能項(xiàng)目提供財(cái)政援助。從政策的作用機(jī)理來說，直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者，可以降低生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，在一定程度上降低產(chǎn)品的出廠價(jià)格并影響其銷售價(jià)格，這在一定程度上可以影響生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模和投資決策。直接補(bǔ)貼給消費(fèi)者，可以有效地降低消費(fèi)者的消費(fèi)價(jià)格，引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)意愿和消費(fèi)習(xí)慣，從而最終影響消費(fèi)者的消費(fèi)行為，達(dá)到間接引導(dǎo)生產(chǎn)者的生產(chǎn)和投資行為的目的。從節(jié)能建筑市場(chǎng)看，對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼的效果應(yīng)好于對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商。
財(cái)政貼息，是由企業(yè)或個(gè)人向銀行貸款進(jìn)行投資活動(dòng)，財(cái)政代為支付部分或全部貸款利息，由投資者自身負(fù)責(zé)貸款本金和其余利息的償還。財(cái)政貼息屬于財(cái)政信用范疇，是政策性融資的重要工具之一。為了激勵(lì)利益各方對(duì)節(jié)能投資的積極性，可以考慮在節(jié)能建筑中采用財(cái)政貼息的措施。財(cái)政貼息政策的積極意義在于對(duì)借貸雙方及財(cái)政都有利，是一個(gè)多贏的局面。對(duì)于節(jié)能建筑的投資者來說，通過財(cái)政貼息政策，適當(dāng)降低了市場(chǎng)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)和投資成本，可以有效帶動(dòng)市場(chǎng)主體對(duì)節(jié)能建筑投資的積極性和主動(dòng)性；對(duì)于商業(yè)銀行來說，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化已成為其信貸投放的一個(gè)非常重要的準(zhǔn)則，通過財(cái)政貼息，可以保持銀行的商業(yè)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)貸款資源的合理有效配置。對(duì)于財(cái)政來說，公共財(cái)政的職能多，財(cái)政支出涉及面廣，在目前的財(cái)力狀況下，很難通過財(cái)政直接投入的方式實(shí)現(xiàn)大力推進(jìn)節(jié)能建筑的需要。而從推進(jìn)節(jié)能建筑工作的全局看，通過財(cái)政資金的杠桿作用和乘數(shù)擴(kuò)大效應(yīng)，可以啟動(dòng)數(shù)倍于自身投入的社會(huì)投資，這些社會(huì)資本也會(huì)產(chǎn)生次級(jí)的消費(fèi)擴(kuò)張，從而使政府投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。而且，對(duì)節(jié)能建筑實(shí)施財(cái)政貼息政策，也可以動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)資金投向符合國家政策意圖的產(chǎn)業(yè)或部門。
（三）建立建筑節(jié)能專項(xiàng)資金
節(jié)能建筑的推廣是一個(gè)較為長期而漫長的過程，它需要較多的基礎(chǔ)環(huán)境和條件的配套，而且，財(cái)政貼息等政策手段的發(fā)揮都需要較為穩(wěn)定的資金來源，所以，應(yīng)建立專門的建筑節(jié)能專項(xiàng)資金來為建筑節(jié)能領(lǐng)域提供穩(wěn)定的資金支持。
節(jié)能專項(xiàng)資金的使用將主要用于推進(jìn)節(jié)能工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域，以及急需資金支持、缺乏融資渠道的領(lǐng)域。專項(xiàng)資金的使用既可以直接撥付，也可以以財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，其最終目的是使財(cái)政資金在節(jié)能建筑領(lǐng)域發(fā)揮最大的作用。
（四）增加取暖費(fèi)等收費(fèi)的優(yōu)惠
取暖費(fèi)是公用事業(yè)性收費(fèi)，它是由政府物價(jià)部門定價(jià)、由供熱企業(yè)來收取的，其收取標(biāo)準(zhǔn)是不區(qū)分建筑物性質(zhì)（屬天然氣分戶取暖的除外），按建筑面積以各地統(tǒng)一規(guī)定的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取取暖費(fèi)。隨著節(jié)能建筑的不斷推廣，按建筑面積征收取暖費(fèi)有一定的不合理之處。
降低節(jié)能建筑消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的措施，將較好地引導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)節(jié)能建筑的購買和使用。
配套政策不妨這樣跟進(jìn)
節(jié)能建筑是一個(gè)系統(tǒng)工程，從生命周期的角度看，從導(dǎo)入到成熟需要走較長的路。從政策的角度看，財(cái)稅鼓勵(lì)政策只是節(jié)能建筑推廣中的一個(gè)方面，財(cái)稅政策措施的有效性既取決于制度、技術(shù)等方面的制約，也取決于其他政策的有效配合，如整體的有利于節(jié)能的制度環(huán)境，包括能源的市場(chǎng)化改革，能效標(biāo)識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)特別是建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定等。
（一）加快基于市場(chǎng)的能源收費(fèi)機(jī)制改革
建筑節(jié)能中，市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)是基礎(chǔ)，政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的作用更多地是引導(dǎo)生產(chǎn)者生產(chǎn)節(jié)能的建筑產(chǎn)品，引導(dǎo)消費(fèi)者使用節(jié)能建筑，即充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。那么，進(jìn)一步推動(dòng)煤電氣價(jià)格的市場(chǎng)化改革應(yīng)成為一個(gè)較為迫切的任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)可操作性看，對(duì)大型公共建筑實(shí)行能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，并配套實(shí)行超定額使用能源加價(jià)政策，可以加大節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)低或相對(duì)低的建筑物的耗能成本，從一定程度上引導(dǎo)人們對(duì)節(jié)能建筑的追求。
（二）加大新建筑物的能效信息標(biāo)識(shí)體系建設(shè)
目前，我國的能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)體系建設(shè)還處于試點(diǎn)階段，對(duì)高效節(jié)能技術(shù)的評(píng)估、檢測(cè)、認(rèn)證的機(jī)構(gòu)能力不足，缺乏對(duì)建筑物整體節(jié)能性能評(píng)估的手段，而這些是實(shí)施節(jié)能建筑經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的基礎(chǔ)和前提。否則，再好的激勵(lì)政策也難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。如房地產(chǎn)開發(fā)商在銷售商品房時(shí)，應(yīng)當(dāng)向買受人明示所售商品房的耗熱量指標(biāo)、節(jié)能措施及保護(hù)要求等基本信息。而建設(shè)主管部門也應(yīng)對(duì)新建建筑進(jìn)行能耗統(tǒng)計(jì)，標(biāo)注新建建筑節(jié)能比例，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)對(duì)此進(jìn)行備案等。
（三）在解決節(jié)能建筑融資難問題中財(cái)稅政策要與金融政策相配合
資金是建筑節(jié)能特別是既有建筑節(jié)能改造中面臨的一個(gè)非常緊迫而現(xiàn)實(shí)的重要問題。在目前銀行信貸商業(yè)化運(yùn)作的條件下，應(yīng)增加政策性金融、特別貸款、擔(dān)保等方式，從多角度拓展節(jié)能建筑的市場(chǎng)發(fā)展空間。
（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所） |