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| 2008-10-22 作者:楊濤 來源:上海證券報 |
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允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，這不僅標志著我國城市和農(nóng)村土地權(quán)利統(tǒng)一的改革進入實質(zhì)性階段，也意味著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展開始逐漸突破“堅冰”的制掣。
許多研究表明，自2002年起，農(nóng)村財政糾紛已經(jīng)從稅費問題逐漸轉(zhuǎn)為土地糾紛。其背后的原因，是在高速城市化的背景下，地方政府的財力渴望與農(nóng)民土地權(quán)利缺位共同作用的結(jié)果。應(yīng)該說，新土地政策明確了近年來許多地方進行的改革嘗試，也為解決土地糾紛提供了方向。但是，要從根本上解決農(nóng)村土地財政關(guān)系中的矛盾，還需要一系列配套改革。
首先，必須落實土地征用收益分配、土地經(jīng)營利益共享的具體機制。長期以來，土地糾紛的核心就是征地收益分配不合理，以及征地補償標準低、征地補償費的測算方法不合理等問題。新政策強調(diào)按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償、允許農(nóng)民依法通過多種方式參與特定土地的開發(fā)經(jīng)營，這些都需要在地方財政制度、政策方面真正具體落實，才能緩解土地糾紛的升級。
其次，可以預(yù)計，隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，失地農(nóng)民的社會保障問題就變得更加重要。雖然當前對地方政府的“土地換社保”政策存在很多爭議，但如果今后更多農(nóng)民離開土地這最后的保障，而又無法轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)工人實現(xiàn)就業(yè)，則相關(guān)社會保障則成為防止失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為不穩(wěn)定因素的屏障，這就需要財力分配與社保體制改革的未雨綢繆。
再就是應(yīng)增加對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的財政補貼，推動土地使用的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，奠定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的初期，作為出讓方的農(nóng)民由于缺乏議價能力，往往處于難以獲得合理的土地轉(zhuǎn)讓價格，另外在政策細則還不明確的情況下，農(nóng)民出讓土地積極性也可能有限，對此增加對出讓方的財政補貼，能夠引導(dǎo)土地市場的健康發(fā)展，事實上很多地方政府已出臺了相關(guān)措施。當然，在土地市場相對完善后，則應(yīng)該把補貼重點放到土地經(jīng)營權(quán)受讓方身上。
還有，應(yīng)由財政主導(dǎo)設(shè)立和規(guī)范土地交易市場。具體而言，為了保障土地交易的規(guī)范發(fā)展，可由地方財政主導(dǎo)設(shè)立土地交易所，先著眼于農(nóng)村土地交易，在時機成熟時轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易所。
另外，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的之一，就是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這與城鎮(zhèn)化是結(jié)合在一起的。當更多農(nóng)民選擇離開土地之后，就會納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系中。可以說，這一過程并非短期內(nèi)能夠完成，原因之一就是農(nóng)民普遍缺乏再就業(yè)的技術(shù)。這就需要政府增加相關(guān)財政投入，為農(nóng)民迅速獲得新的職業(yè)而提供教育、培訓(xùn)等支持。
最后，是必須加快中央和地方財稅管理體制改革。眾所周知，由于地方政府財權(quán)與事權(quán)的偏離，“土地財政”成為其重要的收入模式。農(nóng)村土地改革不能只是簡單地剝奪地方政府的土地收入，而是應(yīng)該通過推進分稅制改革、地方稅收體系完善、市政債券創(chuàng)新等，為地方政府創(chuàng)造依靠“賣地沖動”之外的財源，才能使本輪土地改革實現(xiàn)利益平衡。
從農(nóng)村金融的角度來看，長期以來在農(nóng)村，農(nóng)民“貸款難”的很大原因就是沒有合格的抵押物。因為我國《土地法》和《擔(dān)保法》明確規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)用地和宅基地在內(nèi)的與農(nóng)村居民聯(lián)系最為緊密的生產(chǎn)資料不能進行抵押或者轉(zhuǎn)讓，近年來諸多文件也禁止城里人到農(nóng)村購買宅基地。這些都使得可持續(xù)的商業(yè)金融模式在農(nóng)村難以建立起來，銀行的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)逐漸萎縮。新政策雖然明確了土地經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等，但同樣還需要相關(guān)配套改革，才能使土地改革成為農(nóng)村金融發(fā)展的“催化劑”。
比如，要盡快推動農(nóng)村土地權(quán)益的權(quán)證化流轉(zhuǎn)，為發(fā)展農(nóng)村商業(yè)信貸模式奠定基礎(chǔ)。這不僅需要推動土地承包權(quán)證的普遍化、明確其財產(chǎn)權(quán)地位，還需要解決抵押品的估值以及流轉(zhuǎn)細則，包括什么機構(gòu)能夠為土地抵押進行估值等，從而真正實現(xiàn)土地要素在農(nóng)村金融市場的流通，為商業(yè)銀行在農(nóng)村創(chuàng)新商業(yè)模式提供條件。
又比如，在推動土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸模式發(fā)展的同時，仍然不能忽視農(nóng)村合作金融、政策性金融、小額信貸組織等的作用。由各國經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特殊性，決定了在農(nóng)村金融中必須存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨較大風(fēng)險的情況下，土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸所造成的結(jié)果，很可能就是加劇土地過度集中與兩極分化。
另外，應(yīng)推動農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新以支持土地改革。如試點土地證券化產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品期貨等。
當然，還應(yīng)發(fā)展與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策性保險。為了避免自然災(zāi)害影響，使得土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營順利推進，農(nóng)業(yè)政策性保險必不可少。同時，應(yīng)該探索農(nóng)村社會保障、政策性保險、商業(yè)保險在保障農(nóng)民人身與財產(chǎn)權(quán)利、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的有效結(jié)合。
總之，在新一輪土改序幕拉開之際，增加財政和金融等多角度的審視，才能使改革最大限度上有利于解決“三農(nóng)”問題。
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