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| 災(zāi)后重建：救助房產(chǎn)權(quán)須清晰 |
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| 2008-06-10 作者:時晉 來源:上海證券報 |
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四川省政府有關(guān)部門日前宣布啟動地震災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃工作，稍早一些時候，成都市政府頒布了《都江堰市城鎮(zhèn)居民住房災(zāi)難救助安置工作的意見》（以下簡稱“安置意見”），對因地震災(zāi)害毀損的居民住房，采用住房實物救助和貨幣救助的方式予以安置。在三伏酷暑來臨之前，盡快解決數(shù)以十萬計災(zāi)民的住房問題，毫無疑問是災(zāi)區(qū)重建工作的當(dāng)務(wù)之急；住房不僅是“居有定所”的表現(xiàn)，更意味著“有恒產(chǎn)者有恒心”；也正因為如此，在物理存在意義上的住房重建之外，也不應(yīng)忽視房屋及土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定。
我國的私人房地產(chǎn)的基本產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括房屋所有權(quán)和相對應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)。地震災(zāi)害發(fā)生以后，大量的房屋倒塌或因嚴(yán)重受損而成為危房，喪失了居住功能。但是，在法律上，只要房屋沒有完全倒塌，則業(yè)主對房屋的所有權(quán)并未喪失；而不論房屋是否毀損，業(yè)主仍然保有土地使用權(quán)。因此，業(yè)主應(yīng)當(dāng)享有在原址重建或修復(fù)房產(chǎn)的權(quán)利，政府建設(shè)部門也有權(quán)要求并協(xié)助業(yè)主完成此項工作。在此情況下，房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將不會發(fā)生變動。
當(dāng)然，在災(zāi)區(qū)重建的實際工作中，由于城市規(guī)劃的調(diào)整，原址重建不一定成為主要模式，而需要由政府在對災(zāi)區(qū)群眾進(jìn)行集中安置的基礎(chǔ)上，拆除受損房屋，收回相應(yīng)的土地使用權(quán)，從而便于進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和重建，在這一過程中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動應(yīng)當(dāng)合法有序地進(jìn)行，新形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦缍ā某啥际姓摹鞍仓靡庖姟眮砜矗婕爱a(chǎn)權(quán)變動的核心內(nèi)容是：業(yè)主接受救助后，原房屋、土地權(quán)屬關(guān)系自行終結(jié)；救助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每戶70平方米的救助安置房或14萬元貨幣救助。
這其中的關(guān)鍵問題在于，“安置意見”對救助安置房的產(chǎn)權(quán)歸屬沒有明確規(guī)定。從理論上講，這一模式是新舊房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)之間的置換，業(yè)主應(yīng)當(dāng)享有對救助安置房和相應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)，但這僅是推測而已。作為具有法律約束力的政府規(guī)范性文件，“安置意見”對產(chǎn)權(quán)歸屬缺乏界定，救助安置房的產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓等也就都成為不可預(yù)知的疑點，如果考慮到災(zāi)區(qū)群眾將在安置房中度過數(shù)年甚至更長的時間，由此必然帶來嚴(yán)重的預(yù)期不確定性。
更為重要的是，根據(jù)“安置意見”的規(guī)定，政府事實上行使了提前收回土地使用權(quán)，拆除地面房屋的權(quán)力，雖然我們難以判斷地震帶來的房屋毀損是增加還是減輕了房屋拆遷的難度。政府基于公共利益而提前收回土地使用權(quán)的權(quán)力是由物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法等法律規(guī)范所賦予的，拆除危房，規(guī)劃重建毫無疑問是符合公共利益要求的；但上述法律和成都市政府頒布“城市房屋拆遷管理暫行辦法”都規(guī)定在此情形下，應(yīng)當(dāng)退還相應(yīng)年限的土地出讓金，并根據(jù)房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素給予補償；這與“安置意見”所規(guī)定救助房或救助金的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然有所區(qū)別，從而如果以“安置意見”作為唯一標(biāo)準(zhǔn)和程序，必然會使一部分業(yè)主的權(quán)利不能得到充分保障，經(jīng)濟(jì)利益在這一過程中遭受損失，何況救助房的權(quán)利歸屬本身仍然是不明確的。從法律關(guān)系的效力層次來看，“安置意見”作為政府規(guī)章，也無權(quán)排除或完全規(guī)避物權(quán)法等上位法的適用。
當(dāng)然，如此慘烈的天災(zāi)之后，災(zāi)區(qū)重建時間緊，任務(wù)重，重建工作必須在大范圍內(nèi)統(tǒng)一、集中地開展，因此我們也許難以奢求其完全按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行，而必定需要有更為迅速、簡便的制度安排來規(guī)范受災(zāi)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變動；但這與政府應(yīng)當(dāng)尊重業(yè)主對于產(chǎn)權(quán)變動形式和標(biāo)準(zhǔn)的選擇權(quán)并不矛盾。政府的職責(zé)在于對因災(zāi)變動和重建形成的房地產(chǎn)權(quán)利歸屬加以明確而清晰的界定和記載；而在遵照統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，是接受集中安置，還是經(jīng)由拆遷程序而獲得相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補償，甚至取得許可之后集資修復(fù)或原址重建，都應(yīng)當(dāng)由業(yè)主在權(quán)衡收益與成本的基礎(chǔ)上自由選擇，政府也應(yīng)本著尊重民意的態(tài)度，通過制度供應(yīng)而保證這些選擇能夠得以實現(xiàn)。唯有如此，政府與民間社會方能建立起良好的互動關(guān)系，在有效協(xié)作中完成災(zāi)后重建這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
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