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2003年7月14日，浙江省杭州機械工業(yè)學校退休教師劉進成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯名上書，請求全國人大常委會對國務院和杭州市的“拆遷條例”進行違憲審查。郵局的回執(zhí)確認，全國人大常委會于7月17日收到了這份用特快專遞寄出的“公民上書”。六年多過去，被指違憲的“拆遷條例”依然屹立不倒，成為強制拆遷者口含的“天憲”。
歷經八次審議終在2007年獲得通過的《物權法》曾被很多專家和公眾視為“拆遷條例”的“終結者”。站在2009年的歲末回望這兩年多來，我們看到的卻是“替代者”反被代替，《物權法》儼然成了“無權法”。法律沖突的背后，是日益激化的社會沖突。
時至2009年12月7日，北京五位法學教授再度使用“公民上書”的方式，向全國人大常委會遞交了《關于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》。五位學者建議立法機關對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見，建議國務院對《條例》進行修改。六年后的這次“公民上書”會重蹈六年前的覆轍嗎？時間終將給出答案。
歷次就“拆遷條例”所提出的違憲審查事件，其理由都是共同的。筆者也曾多次撰文闡述過這種違憲沖突的主要表征：其一，拆遷以征收為前提，而補償的到位是征收的標志。也就是說，補償理應在拆遷之前完成，而“拆遷條例”卻將本應在征收階段就完成的補償拖后至拆遷階段。試想，如果拆遷的都是已經征收并且已經補償到位的房產，還何來強制拆遷？這時，房產的所有權已從原所有人流轉到國家手中了。其二，征收、補償的主體是國家，征收補償法律關系應是行政法律關系，但“拆遷條例”卻將補償主體定位為拆遷人。現實中的拆遷人并不都是政府部門，而更多的是市場主體。混淆行政關系與民事關系，混淆行政征收與商業(yè)拆遷，成為拆遷亂象的根源。
六年多來，上述認識得到了越來越廣泛的認同。在法治領域，它甚至成了一個不用多加論證的常識。但問題在于，“公民上書”行使的僅僅是建議權，無法產生必然觸發(fā)違憲審查的結果。2003年的孫志剛案曾引發(fā)了三博士上書和六學者上書等一系列的違憲審查事件。這之后，公民上書蔚為風行。在強大的輿論壓力下，2004年5月，全國人大常委會在法工委下新成立了法規(guī)備案審查室，專門負責對審查要求和審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。這一專門機構也曾被寄予厚望，但五年來，它的運轉情況表明，除了新增了一個機構，違憲審查制度沒有任何推動。
憲法和法律只有被遵從，才能從“紙面上的法”真正成為“行動中的法”。可以說，憲法和法律的生命不在于它的莊嚴，而在于它的實施，憲法和法律的實施又依賴于違憲審查機制的完善。我國的違憲審查機制并非一片空白。現行憲法規(guī)定全國人大有權“監(jiān)督憲法的實施”，全國人大常委會有權“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”，并有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。法規(guī)備案審查室的成立，已證明全國人大常委會認識到了違憲審查的重要。當務之急，是要繼續(xù)建立違憲審查的程序機制，包括反饋機制、審查機制和處理機制。
法規(guī)備案審查室有官員近日對媒體表示，“不是不想去反饋。如果這項工作做不好，我們也就成了信訪單位了。”違憲審查是神圣職責，對違憲的行政法規(guī)、規(guī)章就應及時撤銷。正是因為違憲審查機制沒有得到履行，違憲的法規(guī)和規(guī)章才會大行其道，并持續(xù)傷害民眾利益，導致大量上訪事件。而如果違憲審查“做好”了，恰恰可以減少上訪，預防上訪。
別再讓違憲審查成為一個“傳說”了，公眾要的是一個鮮活的制度。 |