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| 事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨什么問題 |
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| 2009-10-29 楊秋榮 來源:第一財經(jīng) |
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2009年9月8日上午9時30分，深圳市人民政府在市民中心舉行31個政府工作部門掛牌儀式并公布新機(jī)構(gòu)的“三定”方案。此輪機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是要進(jìn)一步厘清理順政府、市場、社會三者關(guān)系，從而提高公共服務(wù)效能。在此背景下，法定機(jī)構(gòu)的建設(shè)，又一次提上政府議事日程。
實(shí)際上，早在2008年6月，“深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心” 就正式掛牌成立，作為深圳第一家法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，雖然其實(shí)際運(yùn)作已經(jīng)展開，但相關(guān)的事權(quán)界定、職能分解和流程規(guī)范等法規(guī)建立還處于探索階段。
“法定機(jī)構(gòu)”這一概念備受關(guān)注也不過幾年時間。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷增長和社會需求的不斷變化，城市公共服務(wù)供給的主體也朝著多元化方向發(fā)展。當(dāng)然，政府是提供公共服務(wù)的核心，其他主體包括事業(yè)單位、企業(yè)及社會組織。法定機(jī)構(gòu)是在事業(yè)單位改制的背景下引入的一個新概念，作為城市公共服務(wù)提供的另一主體，越來越受到重視。
“法定機(jī)構(gòu)”具體定義是“根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定對其進(jìn)行監(jiān)管，具有獨(dú)立法人地位”。
實(shí)際上，在各類主體所提供的公共服務(wù)中，有一部分不僅具有公共利益的性質(zhì)，而且專業(yè)技術(shù)要求非常高，如規(guī)劃設(shè)計、檢測服務(wù)等。筆者認(rèn)為，這種公共利益明顯、專業(yè)技術(shù)要求高的公共服務(wù)，可以作為構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)的突破口。
首先，政府的體制規(guī)模約束，不可能形成完備的專業(yè)技術(shù)隊伍，難以承擔(dān)全部的公共服務(wù)內(nèi)容；其次，事業(yè)單位本來就游離在體制內(nèi)外，相關(guān)的事權(quán)界定、職能分解和流程規(guī)范一直以來就沒有厘清。此外，如果由企業(yè)來提供，由于追求利潤最大化是其天然的內(nèi)在誘因，難免會出現(xiàn)以損害公共利益為代價來謀求自身利益的現(xiàn)象，而監(jiān)管的成本往往是高昂的。再看民間公共服務(wù)組織，目前尚未完全規(guī)范發(fā)展，尤其是資金來源不夠、政府授權(quán)不足等問題成為其提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)的瓶頸。
由此，在政府與市場之間，催生了法定機(jī)構(gòu)這一組織形態(tài)。法定機(jī)構(gòu)兼有公共性與經(jīng)營性，它與政府、事業(yè)單位相比的優(yōu)勢在于：一是擁有管理、人事聘用和獨(dú)立的財權(quán)，能以有競爭力的市場化薪酬吸引更多的人才；二是法定機(jī)構(gòu)一般以政府購買服務(wù)的形式接受撥款，但是不受政府部門的微觀干預(yù)，因此能夠扮演政府體系之外的比較中立、客觀的角色，在政府與公眾之間出現(xiàn)某些暫時性的矛盾與沖突時起到一定程度上的緩沖作用；三是法定機(jī)構(gòu)能夠克服政府部門因程序繁多所帶來的體制僵化、效率低下以及針對性較差的問題，具有一定的專業(yè)性、針對性以及靈活性。
與企業(yè)相比，法定機(jī)構(gòu)董事會或理事會的主要領(lǐng)導(dǎo)一般要報政府認(rèn)可，決策過程在政府、公眾特別是服務(wù)對象的監(jiān)督下進(jìn)行，信息公開透明，更能保障公共利益。而與社會組織的區(qū)別在于，它并非個人的簡單集合而是專業(yè)化、服務(wù)類的實(shí)業(yè)態(tài)組織，其產(chǎn)出不是活動而是可清晰劃分的具有某種特性的公共服務(wù)，并擔(dān)負(fù)著政府的公共管理使命。
新加坡是充分發(fā)揮法定機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)中的作用的最典型的國家。目前新加坡設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)多達(dá)60多個，新加坡政府的十幾個部中，除了外交部和國防部，其他所有部門均設(shè)有一個或多個法定機(jī)構(gòu)，幾乎壟斷了全國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)事業(yè)。每個法定機(jī)構(gòu)都由立法機(jī)關(guān)通過一個相應(yīng)的法案來設(shè)立。它們?nèi)杂筛鞑课茌牐啥聲凸芾韺迂?fù)責(zé)。這些法定機(jī)構(gòu)采用企業(yè)運(yùn)作的模式，想方設(shè)法在競爭中確保收入高于支出。并且有法定的執(zhí)法權(quán)，經(jīng)費(fèi)來自政府的援助金、代理費(fèi)和向公眾或商業(yè)機(jī)構(gòu)收費(fèi)。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段法定機(jī)構(gòu)應(yīng)作為規(guī)模較大的、具有明顯公益性的、可以提供某些專業(yè)性技術(shù)或者是監(jiān)管類的事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型之取向。目前，深圳城市規(guī)劃發(fā)展研究中心經(jīng)過一年多的實(shí)踐探索，作為公立非營利法定機(jī)構(gòu)，為城市規(guī)劃主管部門提供了良好的城市規(guī)劃技術(shù)支持，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
但事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型往往面臨著以下問題：首先在法律上需要尋求突破，相關(guān)的立法工作需克服制度、體制上的障礙；二是由于事業(yè)單位設(shè)有編制與行政級別，而轉(zhuǎn)為法定機(jī)構(gòu)后，這種待遇將被取消，需妥善解決相關(guān)的利益補(bǔ)償和社會保障問題。
由此，在推動法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中，應(yīng)循序漸進(jìn)。具體建議：一是突破法律，加快法定機(jī)構(gòu)的立法工作，制定法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更等法律程序。二是在注冊登記中，注冊類型只有“企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織”三類，應(yīng)增加“法定機(jī)構(gòu)”這一類別，賦予法定機(jī)構(gòu)合法的定位。三是首先鼓勵專業(yè)技術(shù)性的、規(guī)模較大的承擔(dān)著公共服務(wù)職能的事業(yè)單位成立法定機(jī)構(gòu)。四是在事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，人員的待遇盡量采取“老人老辦法、新人新辦法”的模式，以減小改革的阻力。五是長遠(yuǎn)來看，對先后成立的法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行充分驗(yàn)證取得成功后，大力推動政府部門、事業(yè)單位、社會組織等類型不同、服務(wù)領(lǐng)域各異的主體轉(zhuǎn)型為法定機(jī)構(gòu)，同時鼓勵新機(jī)構(gòu)的成立，形成“政府、法定機(jī)構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織”多種主體共同提供公共服務(wù)的新格局。 |
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