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今年是我國彩票發(fā)行20周年，現(xiàn)有彩票文化的特點(diǎn)是：彩民重彩票的投機(jī)色彩、輕彩票的慈善價值，基于這種彩票文化而發(fā)生違法犯罪行為也就不足為奇。因此——彩票文化急需彩票法的引導(dǎo)。
掐指算來，中國的彩票業(yè)以1987年7月27日第一張彩票于河北石家莊售出為標(biāo)志而呱呱墜地，至今整整二十載。彩票的射幸屬性吸引了眾多彩民，但不時出現(xiàn)的奪人眼球的負(fù)面事件，又足以使公眾對于彩票業(yè)的發(fā)展走勢提出質(zhì)疑：2001年4月武漢體育彩票作弊案，2007年4月邯鄲農(nóng)業(yè)銀行被盜4300萬元用于購買彩票案，最近媒體披露的北京某公司送貨員侵占公司的百余萬元貨款用于購買彩票等。顯然，是彩票所具有的射幸特質(zhì)刺激了這些涉案人員的投機(jī)心理，折射出成千上萬的彩民所持的偏頗心態(tài)，即購買彩票是致其一夜暴富的捷徑，而忽略了它可能是一場血本無歸的游戲；傾心的是彩票的賭博色彩，卻根本不顧及發(fā)行彩票所具有的社會公益價值。應(yīng)當(dāng)說，這就是20年中國彩票文化的主流思想，根據(jù)國家統(tǒng)計局中國經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測中心的調(diào)查，43％彩民在購買彩票前的心態(tài)是中大獎，只有23．7％的彩民認(rèn)為是慈善之舉。這種彩票文化與彩票文化固有的思想內(nèi)容是格格不入的。
據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)今世界有120多個國家或地區(qū)發(fā)行彩票，使得彩票與賽馬、賭博并列為博彩業(yè)的三大支柱。這意味著彩票與賽馬、賭博具有共性之處，因為，它們均具有射幸性，相應(yīng)的合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)能否實(shí)現(xiàn)，取決于合同成立后偶然事情的發(fā)生。具體到彩票買賣合同中，其購買者履行了交付價金義務(wù)后，只要偶然事情——中獎事實(shí)沒有發(fā)生，則另一方無須履行義務(wù)，購買者也不得要求返還其給付的價金；但偶然事情——中獎事實(shí)一旦發(fā)生，則銷售者必須履行兌獎義務(wù)——支付價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于價金數(shù)額的獎項。
同時，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，彩票與賭博亦存在重大區(qū)別，彩票在向眾多購買者提供均等和公平機(jī)會來滿足其中大獎之愿望的同時，其還有一個功能是向社會籌措公益資金且用于社會公益事業(yè)而促使社會整體發(fā)展，可見，公益性是彩票的典型特征，彩票收入已經(jīng)成為各國公益資金的主要來源，用以彌補(bǔ)稅收的不足，是教育、體育、文化、社會福利等事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支柱。賭博則不具備這些特性，而僅僅是滿足賭徒個人為中“彩”而“博”的目的。這正是很多國家禁止賭博而允許彩票發(fā)行的原因之一。與此相比較，我國廣大彩民所追求超值回報的功利思想無形中削弱了彩票的社會公益性，從而，基于這種彩票文化而發(fā)生違法犯罪行為也就不足為奇。
雖然，從絕對數(shù)字看，我國彩票業(yè)在20年中累計發(fā)行彩票為3671億元，籌集彩票公益資金累計1219億元，我國的彩票發(fā)行量的市場占有率在世界主要彩票發(fā)行國家僅僅列在第16位，相對于我國13億人口基數(shù)是很少的。伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，彩票公益金的使用領(lǐng)域也在不斷拓寬，從最初用于民政福利和體育事業(yè)，已經(jīng)擴(kuò)展到青少年校外活動場所建設(shè)、2008年北京奧運(yùn)會、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助、全國社會保險基金等領(lǐng)域。因而，我國所籌集的彩票公益資金就讓人有杯水車薪之感，這也預(yù)示了中國彩票業(yè)還有巨大的發(fā)展空間。但是，受現(xiàn)有彩票文化的影響，中國彩票業(yè)有可能走向兩個極端：或者是少數(shù)賭徒深陷其中難以自拔，或者是大多數(shù)彩民因未能中獎而遠(yuǎn)離彩票。為了防止此類情況的出現(xiàn)，需要從多個方面引導(dǎo)彩民樹立正確的彩票理念，將購買彩票作為一種發(fā)展社會公益利益的慈善事業(yè)，坦然面對中獎與否，以激發(fā)廣大社會各個階層參與彩票發(fā)行的熱情，以此構(gòu)成促進(jìn)中國彩票業(yè)正常發(fā)展的內(nèi)在動力，達(dá)到豐富彩票品種類型，增加彩票銷售數(shù)量，提升彩票公益金的社會公益效果。
筆者認(rèn)為，構(gòu)建以公益為核心的彩票文化的前提條件是法律的引導(dǎo)價值，這已經(jīng)為各國的法律實(shí)踐所證明。由于彩票是同時兼具正面與負(fù)面影響的“雙刃劍”，各國政府均對彩票業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管體制，并落實(shí)到彩票立法上。例如，英國1976年的《彩票和娛樂法》和1993年的《國家彩票法》，不僅規(guī)定公共彩票的五種合法類型，而且明確了彩票發(fā)行的目的是為公益事業(yè)籌集資金，同時，規(guī)定了國家彩票的發(fā)行方式是公開招標(biāo)以及國家彩票銷售資金的分配方法等。又如美國，因其是聯(lián)邦制國家，現(xiàn)有發(fā)行彩票的38個州均由各州制定的彩票法進(jìn)行調(diào)整，并由各州的彩票委員會行使監(jiān)管職權(quán)。
而我國彩票業(yè)存在的20年中，有關(guān)的立法多有缺失，而且，多數(shù)是部門性規(guī)章。諸如，民政部1994年的《中國福利彩票管理辦法》、財政部2001年的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行辦法》等。其缺陷在于，立法層次較低，立法內(nèi)容不完備、缺乏可操作性，特別是其適用效力受到部門利益的影響而難以形成權(quán)威的適用效果，更談不上有效地引導(dǎo)彩民樹立正確的彩票意識。因此，欲引導(dǎo)中國彩民的彩票文化走向正確的方向，就應(yīng)當(dāng)盡快出臺《彩票法》，以其法律權(quán)威為中國彩票業(yè)的良性發(fā)展創(chuàng)造和諧的彩票文化氛圍。
概括起來，《彩票法》對于中國彩民的引導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)在三個方面：1．《彩票法》依據(jù)其具有的國家強(qiáng)制力，規(guī)范廣大彩民參與彩票業(yè)活動的行為，將購買彩票、彩票兌獎等均納入法律規(guī)范，確保彩票發(fā)行的目的充分實(shí)現(xiàn)，也將均等、公平、統(tǒng)一的機(jī)會提供給彩民，使其在風(fēng)險與利益對等的基礎(chǔ)上參與彩票活動。2．借助與《彩票法》有關(guān)的普法教育，向廣大彩民宣傳彩票的法律知識，幫助彩民樹立正確的彩票文化，處理好購買彩票與中獎的關(guān)系，平衡支持社會公益事業(yè)與獲取超值回報的沖突。3．通過《彩票法》建立完善的彩票業(yè)監(jiān)管制度，約束彩票業(yè)從業(yè)人員依法開展彩票發(fā)行、銷售以及兌獎工作，從而，實(shí)現(xiàn)《彩票法》所確立的保護(hù)彩民合法利益的原則，讓彩民放心地購買彩票，支持國家的社會公益事業(yè)，并建立以公益思想為核心的中國彩票文化。
（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授） |