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沉寂了數(shù)年之后，社會(huì)保障稅再次引起了空前熱議。
在4月1日出版的2010年第7期《求是》雜志上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人發(fā)表署名文章《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》，文中提到，完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相結(jié)合，研究開征社會(huì)保障稅。
一石激起千層浪。有網(wǎng)民在第一時(shí)間表示憂慮，理由是開征社會(huì)保障稅會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)。對(duì)此，有專家認(rèn)為，這種擔(dān)心完全沒有必要，開征社會(huì)保障稅的本質(zhì)是“費(fèi)改稅”，并不會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，無論對(duì)完善社會(huì)保障的籌資形式、提高社會(huì)保障統(tǒng)籌級(jí)次，還是從更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配作用的角度，社會(huì)保障稅的開征都具有十分重要的意義，“十二五”期間可能會(huì)開征。
不過，也有觀點(diǎn)提出，如果從“費(fèi)”的征收彈性大于“稅”的角度來說，開征社會(huì)保障稅則有可能增加個(gè)人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。況且開征社會(huì)保障稅還會(huì)遭遇很多制度層面和技術(shù)層面的難題，近兩年內(nèi)較難開征。
聚焦 1 是否增加個(gè)人負(fù)擔(dān)成焦點(diǎn)
財(cái)政部研究開征社會(huì)保障稅的消息一傳開，很多人在第一時(shí)間內(nèi)表示了擔(dān)憂。一網(wǎng)站的投票調(diào)查顯示，約七成的網(wǎng)友反對(duì)開征社會(huì)保障稅，理由是會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)。
“我認(rèn)為這種擔(dān)心沒有必要，早在大約十年前就曾有人呼吁開征社會(huì)保障稅，嚴(yán)格意義上，這也不完全是一個(gè)全新的稅種，而是將現(xiàn)在人們所熟悉的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)為社會(huì)保障稅。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓說，所謂“負(fù)擔(dān)”早已是既成事實(shí)，開征社會(huì)保障稅不會(huì)引起公眾收入分配格局的太大變化。
他進(jìn)一步表示，“費(fèi)改稅”不僅不會(huì)導(dǎo)致稅負(fù)增加，還有兩個(gè)突出的優(yōu)點(diǎn)，一是此前的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用列入稅法，提高了法律級(jí)次，具有更高的約束力。其二是可以更好地保證使用效果和資金的安全性。社會(huì)保障稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收并繳納國(guó)庫(kù)，使用過程中會(huì)通過正規(guī)渠道返回，更有利于公平分配和人員的跨地區(qū)流動(dòng)。
不過，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇認(rèn)為：“如果只是‘費(fèi)改稅’確實(shí)不一定會(huì)增加人們的負(fù)擔(dān)，但是如果從‘費(fèi)’的征收彈性大于‘稅’的角度分析，開征社會(huì)保障稅則有可能增加個(gè)人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。”
北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任李友元還提醒，社會(huì)保障稅以工資薪金為課稅對(duì)象，納稅人的資本性收入和其他非勞動(dòng)性收入不在征收范圍，且一般實(shí)行比例稅率，對(duì)低收入者也不設(shè)置減免，不像個(gè)人所得稅設(shè)置生計(jì)費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)(即人們常說的起征點(diǎn))，“所以，高收入階層負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，具有較高的累退性。”
她介紹說，社會(huì)保障稅是世界上多數(shù)國(guó)家社會(huì)保障制度的一種籌資手段，但具體稱謂不同。有的國(guó)家通過立法直接稱之為稅，如美國(guó)的工薪稅；有的國(guó)家稱為社會(huì)保險(xiǎn)繳款，這種繳款制度一般由國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施，具有某些稅收的特征，并由稅務(wù)部門征收管理。
1999年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)集中、統(tǒng)一征收。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由勞動(dòng)保障行政部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。據(jù)了解，目前我國(guó)有20多個(gè)省市由稅務(wù)機(jī)關(guān)代征各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)稅收研究所執(zhí)行所長(zhǎng)丁蕓說，通常而言，社會(huì)保障稅主要是對(duì)薪金和工薪所得(即勞動(dòng)所得)課征，它是當(dāng)今世界各國(guó)所得課稅體系中的一個(gè)重要組成部分。
聚焦 2 著力調(diào)整收入分配
“研究開征社會(huì)保障稅，在現(xiàn)階段具有重大的理論意義和積極的現(xiàn)實(shí)意義。”丁蕓說。
在她看來，開征社會(huì)保障稅可以解決社保覆蓋面窄，籌集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，社會(huì)化程度低等諸多問題，還可以解決社保統(tǒng)籌缺少法律依據(jù)，手段軟、剛性不足的現(xiàn)狀，從而理順社保管理體制。因此，“無論是從完善社會(huì)保障的籌資形式而言，還是從提高社會(huì)保障統(tǒng)籌級(jí)次的角度來看，社會(huì)保障稅的開征都具有十分重要的意義。”
不僅如此，社會(huì)保障制度及稅收制度的完善與收入分配等問題緊密相關(guān)。“現(xiàn)階段收入分配差距逐漸拉大，低收入群體缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，開征社會(huì)保障稅可以在一定程度上更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。”她說。
李友元進(jìn)一步指出，在一定意義上，社會(huì)保障稅是調(diào)節(jié)收入分配的有力工具。這一作用與社會(huì)保障制度相聯(lián)系，采用社會(huì)保險(xiǎn)的方法由全社會(huì)來承擔(dān)不確定和非理性風(fēng)險(xiǎn)，“也就是說，個(gè)人繳納與其從社會(huì)保險(xiǎn)中得到的好處無對(duì)應(yīng)關(guān)系。”與社會(huì)保險(xiǎn)類似，社會(huì)保障稅也起到了一定的再分配作用，更重要的是，它為社會(huì)保障制度的實(shí)施提供了穩(wěn)定的資金來源，可以用稅收的強(qiáng)制性解決現(xiàn)行繳費(fèi)方式的欠繳問題。
據(jù)介紹，一般來說，社會(huì)保障稅的征稅對(duì)象是工資薪金。多數(shù)國(guó)家由雇主和雇員共同承擔(dān)，但雙方負(fù)擔(dān)的比例各國(guó)不盡相同。稅率形式各國(guó)也不相同，大部分國(guó)家實(shí)行比例稅率，個(gè)別國(guó)家采取全額累進(jìn)稅率，還有少數(shù)國(guó)家的個(gè)別保障項(xiàng)目采用定額稅率。征收辦法上，大多數(shù)國(guó)家實(shí)行由雇主扣繳。
根據(jù)承保對(duì)象和承保項(xiàng)目分類設(shè)置的方式，社會(huì)保障稅大體上有三種模式：一是針對(duì)大多數(shù)承保對(duì)象和覆蓋大部分承保項(xiàng)目的一般社會(huì)保障稅和特定社會(huì)保障稅并存；二是以承保對(duì)象(雇員、自營(yíng)者、自愿投保者、個(gè)體或獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者等)為標(biāo)準(zhǔn)分類設(shè)置社會(huì)保障稅；三是單純以承保項(xiàng)目(疾病、失業(yè)、老齡、工傷等)而分類設(shè)置社會(huì)保障稅。
以英國(guó)為例，英國(guó)采用按承保對(duì)象而分類設(shè)置的對(duì)象型社會(huì)保障稅模式。其政策目標(biāo)是救濟(jì)貧民，其稅種項(xiàng)目少，費(fèi)率低，簡(jiǎn)便易行，更能體現(xiàn)社會(huì)公平，全體被保險(xiǎn)人規(guī)定有相同的保險(xiǎn)收益待遇，其數(shù)額能保障公民的最低生活水平。
就我國(guó)而言，丁蕓建議，在社會(huì)保障稅課稅對(duì)象的設(shè)計(jì)上，主要應(yīng)以雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營(yíng)業(yè)主的事業(yè)純收益額為主，“這樣可以與個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的課稅基礎(chǔ)大體保持一致，可以在各企業(yè)代扣代繳個(gè)稅時(shí)同步進(jìn)行，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅基的控制和征管。”
在稅目的設(shè)計(jì)上，“我個(gè)人認(rèn)為目前不應(yīng)設(shè)置太多的稅目，在開始階段可以僅設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)這三個(gè)稅目。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)還可以考慮適當(dāng)增加一些稅目。”丁蕓說。
至于稅率，她認(rèn)為，社會(huì)保障稅各稅目的稅率與現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例保持一致，“這樣設(shè)計(jì)可以保證開征社會(huì)保障稅這一新稅種時(shí)，不會(huì)增加社會(huì)公眾的稅收負(fù)擔(dān)，因?yàn)榧词股鐣?huì)保障稅不開征，大家同樣需要交納相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。”
具體到征收管理環(huán)節(jié)，丁蕓表示，社會(huì)保障稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，最大限度地保證社會(huì)保障稅征管的效率。征收入庫(kù)的社會(huì)保障稅由社會(huì)保障資金的運(yùn)營(yíng)部門負(fù)責(zé)使用，同時(shí)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。“三個(gè)部門各司其職、相互配合、相互監(jiān)督，從而保證社會(huì)保障稅的專款專用，使社會(huì)保障稅的作用能夠充分發(fā)揮。”
聚焦 3 開征難題不少 時(shí)機(jī)存疑
對(duì)于廣受關(guān)注的開征時(shí)間，專家的看法卻各不相同。劉桓預(yù)測(cè)：“‘十二五’期間肯定開征。”他表示，某種程度上，現(xiàn)在開征也沒有很大障礙，從費(fèi)改稅的角度說，已經(jīng)存在一定的征收基礎(chǔ)，只不過征收將更加規(guī)范化和法制化。
楊志勇則沒有那么樂觀。“當(dāng)前費(fèi)改稅條件尚不具備，近兩年也不一定開征。況且，最近對(duì)社保負(fù)擔(dān)有不少爭(zhēng)議，甚至有人說中國(guó)的社保負(fù)擔(dān)世界最重，至少這方面就需要評(píng)估之后再做行動(dòng)。”
“開征社會(huì)保障稅的前提是完善的社會(huì)保障制度，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未建立，社會(huì)保障制度還存在二元結(jié)構(gòu)的情況下，開征社會(huì)保障稅會(huì)遭遇很多制度層面和技術(shù)層面的難題。”李友元說。
她提出了一系列疑問：我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障制度是由各省統(tǒng)籌，征收標(biāo)準(zhǔn)和支付標(biāo)準(zhǔn)不一。“改征稅后，各省各自為政的局面勢(shì)必打破。那么，西方國(guó)家那種各地社會(huì)保障稅征收標(biāo)準(zhǔn)和支付標(biāo)準(zhǔn)不同的做法在中國(guó)是否可行？我國(guó)各地方政府財(cái)力相差很大，采取征稅方法，稅制如何設(shè)計(jì)？這不是簡(jiǎn)單地把原來的繳費(fèi)轉(zhuǎn)化為納稅的問題。”
此外，如果開征社會(huì)保障稅，亟待解決的問題還包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)原有的空賬問題如何解決；社會(huì)保障稅是否只在城市征收；原來社會(huì)保障制度實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合，個(gè)人賬戶部分由中國(guó)社保基金理事會(huì)統(tǒng)一管理，費(fèi)改稅后，社會(huì)保障稅收入是否全部納入財(cái)政管理等等。“以上所提到的只是一些淺層次的問題。實(shí)際上，社會(huì)保障稅開征涉及的問題在制度層面上還有很多。”
劉桓還指出，費(fèi)改稅必然會(huì)導(dǎo)致部門利益格局的變化，因此，各部門的利益調(diào)整可能是開征面臨的難題之一，除此之外，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納者和使用者是不對(duì)應(yīng)的，“費(fèi)改稅”后，社會(huì)保障稅的繳納與使用之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系如何處理也將是一個(gè)難題。
李友元認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)加快社會(huì)保障制度的改革和完善，特別是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善，同時(shí)，對(duì)開征社會(huì)保障稅應(yīng)進(jìn)行全面研究。
“和任何一個(gè)新事物一樣，開征社會(huì)保障稅不可能一蹴而就，這需要一個(gè)逐步推行的過程，在設(shè)立之初很有可能采用試點(diǎn)的方式。”丁蕓指出，在社會(huì)保障稅的開征過程中，還應(yīng)積極創(chuàng)造各種配套條件，諸如社會(huì)保障的立法問題、社保資金的保值增值問題、建立并完善社會(huì)保障預(yù)算等等，從而建立真正適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障制度。 |