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改革和立法后的土地制度：
○不能以行政方式配置土地資源；
○不能妨礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；
○不能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下、耕地被撂荒和得不到保護(hù)；
○不能讓大部分城市居民和進(jìn)城農(nóng)民買不起房；
○不能一任長(zhǎng)官、一任規(guī)劃、規(guī)劃不協(xié)調(diào)；
○不能與民爭(zhēng)利，實(shí)現(xiàn)從立法上維護(hù)群眾利益。
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周天勇
，1958年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，中共中央黨校研究室副主任，北京科技大學(xué)博士生導(dǎo)師。1980年從青海省民和縣考入東北財(cái)經(jīng)大學(xué)(原遼寧財(cái)經(jīng)學(xué)院)基本建設(shè)經(jīng)濟(jì)系，1992年獲東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，1994年調(diào)入中共中央黨校執(zhí)教和從事研究至今。
社會(huì)兼職有：中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)副理事長(zhǎng)兼城市研究所所長(zhǎng)，國(guó)家行政學(xué)院、北京科技大學(xué)、東北財(cái)政大學(xué)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院等教授，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格咨詢專家。
主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)主義經(jīng)濟(jì)理論、宏觀經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)、金融風(fēng)險(xiǎn)、城市化、國(guó)企改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等。出版專著10多部，發(fā)表論文400多篇。 |
土地體制幾乎涉及到中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)方面，從目前的土地產(chǎn)權(quán)、交易、管理等體制來(lái)看，從資源配置的效率上講，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，城鎮(zhèn)中的土地分配也并不十分優(yōu)化；從與土地有關(guān)的收益分配看，低補(bǔ)償和農(nóng)村房地沒有資產(chǎn)性收益，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，而土地供應(yīng)量不足、壟斷性供應(yīng)土地、政府房地產(chǎn)財(cái)政和對(duì)房產(chǎn)投機(jī)及其多套房持有不征稅等造成的高房?jī)r(jià)，也侵蝕了城鎮(zhèn)居民的利益；從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來(lái)看，高房?jī)r(jià)和農(nóng)民沒有在城鎮(zhèn)中低成本居住的選擇，實(shí)際上是中國(guó)農(nóng)民不能在城鎮(zhèn)中永久性轉(zhuǎn)移的最大的障礙。因而，無(wú)論從哪個(gè)方面看，土地體制需要盡快改革了，否則會(huì)問(wèn)題越積越多，越積越難。
土地體制改革和立法的目的是什么
土地體制改革和立法后的體制和法律需要達(dá)到什么樣的效果，應(yīng)當(dāng)達(dá)到這樣一些目的：
一是應(yīng)當(dāng)將土地體制看作社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一部分，雖然土地有其特殊性，但是，從基礎(chǔ)性的體制來(lái)看，還要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則配置土地資源，而不能變成主要以行政的方式配置土地資源。
二是要形成能促進(jìn)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的、有利于城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地體制。而體制和立法的結(jié)果，不能變成妨礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，阻礙土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)不能規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
三是要提高土地資源配置的效率，合理分配土地資源，并節(jié)約使用土地資源。例如，使土地資源在城鎮(zhèn)中的分配，有利于我們產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保護(hù)我們的耕地，并且，防止漫不經(jīng)心地耕種土地。如果土地資源仍然還是大量地配置到工業(yè)中，起不到促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的作用，如果農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率很低，耕地被撂荒，如果耕地沒有得到保護(hù)，改革和立法還是不成功的。
四是要將房?jī)r(jià)降低下來(lái)，使大多數(shù)城鎮(zhèn)居民，包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力和人口，能買得起住房，使農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力和人口能向城鎮(zhèn)永久性轉(zhuǎn)移，并使城鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)。如果土地體制改革和立法后，80%以上的想買房的城鎮(zhèn)居民，絕大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民，買不起住房，改革和立法實(shí)際也是失敗的。
五是使全國(guó)性的土地，包括農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地科學(xué)和合理地規(guī)劃，并且各城市、交通、水利等等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并嚴(yán)格按照規(guī)劃分配土地，而且調(diào)整規(guī)劃也要科學(xué)和民主。如果改革和立法后，解決不了目前一任長(zhǎng)官，一任規(guī)劃，規(guī)劃在各部門不相協(xié)調(diào)，那么，改革和立法也是不成功的。
六是土地體制改革和立法，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)政為民，以民為本，以百姓的生計(jì)為上，以百姓的利益為重，政府不與民爭(zhēng)利，特別是不與農(nóng)民爭(zhēng)利的原則。如果這次改革，并以立法的形式確定下來(lái)，其內(nèi)容總體上還是一部與民爭(zhēng)利的法律，那么，從立法維護(hù)人民群眾利益的方面看是不成功的。
關(guān)鍵是明確土地的產(chǎn)權(quán)和延長(zhǎng)土地使用年期
從中國(guó)目前的土地的產(chǎn)權(quán)看，雖然有國(guó)有和集體所有形式，但是仍然存在著產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題。從改革的操作性和立法角度看，土地私有化和將集體土地國(guó)有化的操作可行性都不大，還是應(yīng)當(dāng)順著調(diào)整所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的思路去改革和立法較為務(wù)實(shí)。
從農(nóng)村集體土地來(lái)看，主要應(yīng)當(dāng)在改革和立法方面落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)使用權(quán)在時(shí)間上長(zhǎng)久不變的精神。也就是說(shuō)，農(nóng)村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權(quán)永久歸農(nóng)戶所有。并且，這種使用權(quán)，除了國(guó)家在公共利益時(shí)征用外，在符合規(guī)劃土地用途的前提下，農(nóng)戶可以將土地長(zhǎng)期使用權(quán)在各種用途中轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股和出售。
許多住宅用地，因種種原因，其出讓到期后讓住戶再交一次出讓金，實(shí)際上根本操作不了。不如改為永遠(yuǎn)使用，可以繼承，以交房產(chǎn)稅來(lái)解決土地使用者對(duì)國(guó)家的義務(wù)。
應(yīng)當(dāng)改革目前土地50-70年出讓期、一次收取50-70年出讓金的體制。一是應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)使用年期，比如城鎮(zhèn)住宅用地可以延長(zhǎng)到300年，企業(yè)用地可以延長(zhǎng)到200年；改革一次性交出讓金為交納房產(chǎn)稅(住宅、寫字樓、商業(yè)大廈、賓館等)、土地使用稅(工廠占地等)和兩項(xiàng)合征(別墅等)；自然人和法人退出土地使用時(shí)，自己剩余的土地使用年期不再交給政府有關(guān)部門，而是直接在土地市場(chǎng)上交易；政府除了自己擁有的土地初次出讓時(shí)按照市價(jià)收取年期土地出讓收入外，對(duì)自然人、法人手中的使用年期內(nèi)的房產(chǎn)和土地若要交易，則收取交易增值稅，對(duì)使用中的房產(chǎn)和土地收取房產(chǎn)稅和土地使用稅。
這樣的好處是：1、土地市場(chǎng)上形成了多個(gè)出讓者，改變目前土地供應(yīng)的政府壟斷出讓格局，有利于將土地價(jià)格穩(wěn)定下來(lái)。2、政府從土地上的收入不再是一次性將幾十年的收入收上來(lái)，在一年中花掉，形成吃子孫飯的不可持續(xù)的財(cái)政；而是形成每年都有的、可持續(xù)的有關(guān)土地和房產(chǎn)的財(cái)政收入。3、將一些沙漠、荒山、灘涂等延長(zhǎng)使用年期，有利于社會(huì)投資者投資開發(fā)的積極性，改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，提高土地的利用率。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度設(shè)計(jì)上看，延長(zhǎng)國(guó)有土地的使用年期，并允許手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等等，可以建設(shè)一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)較為明晰的所有制度和競(jìng)爭(zhēng)較為充分的土地供給市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這可能涉及到有關(guān)部門的利益的權(quán)力，我認(rèn)為，改革和立法應(yīng)當(dāng)以大局為重。
明晰產(chǎn)權(quán)的重要方式是，從契約制度上講，要對(duì)農(nóng)民的承包地、宅基地，包括農(nóng)村公用的村莊土地，以及城市和城鎮(zhèn)中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部門登記和發(fā)放統(tǒng)一的長(zhǎng)期使用權(quán)證書。一是統(tǒng)一層次，如由縣市級(jí)人民政府(考慮行政體制改革為三級(jí)政府的趨勢(shì))發(fā)放；二是證出一門，將林地、住宅、承包耕地等等方面的長(zhǎng)期使用權(quán)證，統(tǒng)一由國(guó)土資源部門登記認(rèn)定和頒發(fā)。改變現(xiàn)在的林地、土地、住產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記方面林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和國(guó)土等多部門和縣、地、副省級(jí)政府多層次登記的混亂局面。特別需要指出的是，產(chǎn)權(quán)登記的一層次和一部門，是形成房地產(chǎn)集中統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)。
怎樣處理好政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系
從目前的立法基礎(chǔ)和相關(guān)法律的配套來(lái)看，一步到位，立一部民法性的《土地法》的條件我認(rèn)為還不成熟，還是立《土地管理法》為宜。但是，需要指出的是，不能將要修改的《土地管理法》純粹立為方便土地行政管理的法律。否則，就失去了修改《土地管理法》的意義。而其中最重要的，除了上面討論的對(duì)土地相關(guān)者權(quán)益的認(rèn)定和保護(hù)外，就是如何處理土地資源配置方面政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系。
從政府對(duì)土地的行政管理看，我認(rèn)為主要應(yīng)體現(xiàn)在這樣一些方面：1、大的國(guó)土規(guī)劃，比如全國(guó)草原、森林、農(nóng)業(yè)、獨(dú)立工礦、城鎮(zhèn)城市及城市圈等等功能區(qū)的規(guī)劃，國(guó)土、村莊和土地整治戰(zhàn)略和規(guī)劃；2、應(yīng)當(dāng)與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的部門和行業(yè)土地利用規(guī)劃，如林業(yè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等等土地利用規(guī)劃；3、城市和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，包括城市和鄉(xiāng)村功能區(qū)的劃分，建筑容積率的控制，城市道路、生態(tài)、工業(yè)、生活、商業(yè)、教育等等功能區(qū)的劃分；4、對(duì)功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)的土地實(shí)行用途管制，比如城市規(guī)劃內(nèi)用于生態(tài)綠地的土地不能用來(lái)建設(shè)住宅，對(duì)于住宅的層數(shù)和高度也要進(jìn)行控制；5、制定土地管理的實(shí)施細(xì)則，并加以實(shí)施；6、研究制定土地資源的利用戰(zhàn)略、體制、政策，對(duì)土地管理的重大事項(xiàng)提交人大進(jìn)行決策，并對(duì)決策加以執(zhí)行；7、對(duì)土地糾紛的仲裁等進(jìn)行研究和提出意見；等等。
從我們推進(jìn)城市化的進(jìn)程來(lái)看，立法的一個(gè)重要功能，是使農(nóng)民進(jìn)入城市工作時(shí)，能夠有自己的住地安居下來(lái)。然而，農(nóng)民進(jìn)入城市，其開始時(shí)收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要對(duì)這些能使農(nóng)民低成本居住的方式給以寬容；而且，為了降低農(nóng)民居住的成本，立法應(yīng)當(dāng)在城市特定的地域，允許開辟一些平民區(qū)。立法上不要急于在未來(lái)還有6億人口向城市轉(zhuǎn)移的發(fā)展階段中，片面地強(qiáng)調(diào)絕大多數(shù)城市建設(shè)的現(xiàn)代化和國(guó)際化，這實(shí)際上是不可能的。
由于社會(huì)需求、價(jià)格、成本、利潤(rùn)等等方面的變化，企業(yè)的進(jìn)出、人口的流動(dòng)、土地資源每天都會(huì)發(fā)生無(wú)數(shù)次的重新配置。對(duì)這種大量的土地資源的重新配置，如果國(guó)土資源部門都要管起來(lái)，實(shí)際上也是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)此，在規(guī)劃和用途管制的前提下，其價(jià)格、交易方式等等應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。政府要做的事是，改革目前的行政壟斷性的市場(chǎng)，讓集體建設(shè)用地也進(jìn)入市場(chǎng)，形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地供應(yīng)市場(chǎng)。政府的職責(zé)是打擊土地市場(chǎng)的囤積、壟斷和利用壟斷及不正當(dāng)手段抬高地價(jià)；而不是像目前一樣，體制和制度上實(shí)際鼓勵(lì)和促進(jìn)壟斷性的抬高地價(jià)。
在改革后集體土地可以進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，或者承包經(jīng)營(yíng)地放開進(jìn)行交易時(shí)，則需要防止出現(xiàn)集中出售而供給壟斷抬高地價(jià)的局面發(fā)生。就像股票交易所一樣，進(jìn)入交易的土地一定要多家，許多土地可以隨時(shí)隨地交易，這樣才能形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地供給市場(chǎng)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要規(guī)則是同物同價(jià)，集體所有制和國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)同地同價(jià)，不能再實(shí)行征用補(bǔ)償?shù)霓k法。一是非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級(jí)差地租，由政府通過(guò)稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。二是政府公益性用地，對(duì)集體土地，也要按照市價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，價(jià)格太高的，可以用稅收的辦法加以收回。
有關(guān)社會(huì)安全的思路要拓寬
提交討論的土地修改法草案中，將耕地保護(hù)和耕地的占補(bǔ)平衡作為較為嚴(yán)格的條款加以制定。從我們13億人口，未來(lái)可能峰值達(dá)到15億多人口的大國(guó)來(lái)看，保有一定數(shù)量的耕地，保證糧食的安全，是非常重要的事情。
但是，需要看到的是，人口要向城市流動(dòng)，城市周圍往往非耕地土地不多而稀缺；許多城市坐落在平原地帶，這些地帶耕地連片，而就近占補(bǔ)平衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)；片面的占補(bǔ)平衡，可能導(dǎo)致圍湖圍河造田，開墾草原和林地，有損于生態(tài)環(huán)境。另外一方面，雖然城市化是節(jié)約土地的一種過(guò)程，然而，由于農(nóng)民工不能永久向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的一些村落不能萎縮被整理出耕地來(lái)，在城市中他們還需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎樣在數(shù)量上得到保護(hù)，土地到底怎樣進(jìn)行占補(bǔ)平衡，需要慎重考慮。
城市化到底需要多少土地，特別是城市中需要多少居住用地，農(nóng)村什么時(shí)候萎縮到什么程度，能整理出來(lái)多少土地，如果大部分農(nóng)民在城市中買不起住房，農(nóng)村的土地能不能被整理出來(lái)？這些需要認(rèn)真地進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析。
從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)際意味著土地資源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保護(hù)，而對(duì)城市化用地，特別是住宅用地限制過(guò)度，其后果是城市中80%的需要住房的居民購(gòu)買不起住宅；絕大多數(shù)進(jìn)入城市的農(nóng)民不能在城市中安家，中老年回鄉(xiāng)，導(dǎo)致人口為謀生計(jì)的劇烈流動(dòng)，農(nóng)村人口老齡化程度將在不久的將來(lái)大大高于城市。這會(huì)形成一系列比糧食不安全更加麻煩和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
因此，在改革和立法上，我們要在傳統(tǒng)的糧食安全和非傳統(tǒng)的房?jī)r(jià)、人口流動(dòng)、人口老齡化、貧富差距等社會(huì)安全之間謀求平衡。絕對(duì)地只顧一方面，可能造成無(wú)法挽回的社會(huì)后果。因此在法律的有關(guān)條款中，不僅要有保護(hù)耕地的條款，也要加上國(guó)務(wù)院及國(guó)土、建設(shè)等政府部門保證土地供應(yīng)、維護(hù)房?jī)r(jià)穩(wěn)定、保證80%的中國(guó)城市居民能購(gòu)買得起和擁有自己住宅的義務(wù)和責(zé)任。
改革開放30年以來(lái)，農(nóng)村減少了6000多萬(wàn)人口，但是村莊用地增加了2億畝；而城市轉(zhuǎn)移和增加了4.2億人口，城市建設(shè)用地卻只增加了5000萬(wàn)畝。從節(jié)約用地大的格局來(lái)看，包括用地分配調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，立法應(yīng)當(dāng)限制的是農(nóng)村村莊用地?cái)U(kuò)大，放寬城市住宅用地(第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口在城市中的居住集聚是重合的)的供給，鼓勵(lì)相對(duì)少的城市居住用地轉(zhuǎn)移更多的農(nóng)村人口；應(yīng)當(dāng)限制城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村，特別是去購(gòu)買今后要被整理為耕地的農(nóng)民宅地，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)、城郊中用集體土地建設(shè)有利于集中人口，置換農(nóng)村庭院式住宅的多層甚至高層住宅；應(yīng)當(dāng)限制的是占地過(guò)多、容納人口相對(duì)較少的別墅建設(shè)，鼓勵(lì)容積率適當(dāng)?shù)亩鄬雍透邔幼≌ㄔO(shè)；鼓勵(lì)夠用、舒適的一套房居住模式，限制城鄉(xiāng)或者不同區(qū)域兩棲居住、多套居住、別墅居住和超大面積居住。在立法方面更多地規(guī)定用房產(chǎn)稅、土地使用稅和累進(jìn)稅收的辦法進(jìn)行調(diào)節(jié)。
土地改革和立法與財(cái)政體制改革要同步
改革和立法如果不涉及土地政府財(cái)政收入，不改變目前在土地和房產(chǎn)方面的稅費(fèi)收入方式，那么，改革將是不成功的，立法也是不完全和片面的。
由于中央政府將正規(guī)稅收的大部分集中，地方政府收入的很大部分靠收費(fèi)、罰款和賣地。一是地方政府土地出讓將幾十年的土地租金一次性收上來(lái)，在一年中花掉，是不可持續(xù)的；二是一個(gè)城市規(guī)劃面積總是有限的，但這種體制促使地方政府開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、擴(kuò)大城市熱，總有意將地價(jià)和房?jī)r(jià)抬起來(lái)，多獲得出讓收入。
顯然，目前的與地方政府有關(guān)的這種拍賣出讓方式，應(yīng)當(dāng)徹底改革了，并且最好利用這次立法，將其徹底糾正。首先，所有的土地，不論集體還是國(guó)有，不論政府收購(gòu)后儲(chǔ)備的還是破產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)要進(jìn)行出讓的，在轉(zhuǎn)讓時(shí)，可以直接由自然人和法人提交交易所經(jīng)常性掛牌，用地商可以到交易所隨時(shí)找地選地，交易可以隨時(shí)進(jìn)行。從而消除政府賣地的壟斷性供地格局。
土地體制改革和立法的一些條款，不能遷就于目前的地方政府財(cái)政體制，而是要通過(guò)改革和立法改變目前這種不合理的賣地財(cái)政格局。立法的一些條款的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)一是逼迫地方政府改革目前從土地拍賣上獲得財(cái)政收入的方式，土地交易收取增值稅，房產(chǎn)收取房產(chǎn)稅，對(duì)一些土地使用權(quán)多的工廠和別墅等，收取土地使用稅；二是逼迫地方政府清理目前在房地產(chǎn)上的各種稅費(fèi)，廢除收費(fèi)，簡(jiǎn)化稅收，穩(wěn)定收入渠道，并使政府在土地和房產(chǎn)方面的稅收具有可持續(xù)性。
農(nóng)民土地保障與推進(jìn)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，土地和家庭，是最基本的生活保障方式。而在向現(xiàn)代社會(huì)的邁進(jìn)過(guò)程中，這種保障方式和能力逐步地被農(nóng)村生活的商品化和市場(chǎng)化所瓦解和削弱，逐步地被非農(nóng)業(yè)就業(yè)和現(xiàn)代的社會(huì)保障所替代。如果傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的保障方式不向現(xiàn)代的保障方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可能的，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化也是不可能的。為什么我們的城市化在同樣的發(fā)展階段上滯后15%左右，為什么我們的第三產(chǎn)業(yè)滯后30%左右，無(wú)不與我們避免小農(nóng)經(jīng)營(yíng)解體作為農(nóng)民保障，而犧牲規(guī)模經(jīng)營(yíng)和妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有關(guān)。因此，土地制度的設(shè)計(jì)和立法，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的趨勢(shì)，還是與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律所逆向，需要認(rèn)真地進(jìn)行思考。
一家承包經(jīng)營(yíng)幾畝，并且分散多處的耕地，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是格格不入的。將十多億畝耕地作為農(nóng)民生活保障，肯定影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。特別小規(guī)模且分散多處的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，無(wú)法抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的不斷上漲，一些技術(shù)進(jìn)步無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，從立法角度看，要促進(jìn)耕地的流轉(zhuǎn)和集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低分?jǐn)偝杀荆岣咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，使農(nóng)業(yè)逐步有抵御生產(chǎn)資料漲價(jià)的能力，在政府支持、調(diào)節(jié)和理順農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的前提下，獲得其應(yīng)有的收益。耕地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。因此，在立法上著重要克服耕地流轉(zhuǎn)集中的障礙，而不是對(duì)耕地流轉(zhuǎn)集中形成諸多的限制設(shè)置。
農(nóng)民的生活，首先，應(yīng)當(dāng)放松管制、減輕稅負(fù)、清理收費(fèi)，在城市中大力發(fā)展個(gè)體、微型和中小企業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)，去吸收他們就業(yè)，并且也鼓勵(lì)他們?cè)谛〕擎?zhèn)、城郊和城市中創(chuàng)業(yè)，使他們有創(chuàng)業(yè)和工作的收入；其次，完善農(nóng)村的低保和救濟(jì)制度，特別是經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，政府要加大對(duì)農(nóng)村失業(yè)人口的培訓(xùn)和救助；再次，逐步建立起農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，考慮到過(guò)去對(duì)農(nóng)業(yè)采取的價(jià)格剪刀差的工業(yè)化積累，通過(guò)壓低價(jià)格在耕地變城市用地的城市化積累的歷史，政府各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)要給予支持。
特別需要說(shuō)明的是，一些地方政府實(shí)施的農(nóng)民土地?fù)Q社保，并大范圍將城郊農(nóng)民變市民的辦法，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的一種剝奪。地方政府社保換土地，實(shí)際上不可能解決農(nóng)民的就業(yè)；社保繳費(fèi)是一個(gè)長(zhǎng)期的支出過(guò)程，一個(gè)時(shí)點(diǎn)上土地征用倒賣得到的收入，繳納一個(gè)人很長(zhǎng)時(shí)間的社保，特別是養(yǎng)老費(fèi)，是不可持續(xù)的；并且，地方政府往往在得到土地高價(jià)倒賣后，收入實(shí)際上已經(jīng)用于別的支出項(xiàng)目，將這部分農(nóng)民的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)留給了后來(lái)的財(cái)政。從會(huì)計(jì)學(xué)的原則看，只有處在不斷經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有不斷有收益的土地，才可以帶來(lái)農(nóng)民不斷的社保繳費(fèi)能力。這是一個(gè)簡(jiǎn)單，但是容易被忽視的道理。
一些城市將郊區(qū)的農(nóng)民全部城市居民化，看重的是低成本獲得土地。為什么地方政府不將遠(yuǎn)在深山中的農(nóng)民市民化，不用他們的土地?fù)Q社保呢？這種用一紙文件，就剝奪農(nóng)民的集體土地的做法應(yīng)當(dāng)叫停。因此，這次立法，應(yīng)當(dāng)禁止一些地方推行的土地?fù)Q社保和城郊農(nóng)民市民化而將其土地國(guó)有化的做法再發(fā)生。
土地體制的改革和立法，要本著執(zhí)政為民、以人為本的精神，要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，要順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，要考慮土地資源配置的特殊性，要顧及土地制度的歷史延續(xù)性和改革的可操作性，讓各方利益相關(guān)者參加討論和發(fā)表意見，讓專家學(xué)者進(jìn)行研究，要對(duì)各種方案和法律草案進(jìn)行實(shí)施成效和后果的預(yù)估，使土地體制的改革和立法為科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)而服務(wù)。 |