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●一段時(shí)間來(lái)，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義，以各種形式為公務(wù)員建實(shí)物型住房有不斷加劇的趨勢(shì)。或明或暗的“福利分房”正在卷土重來(lái)。住房保障體系應(yīng)當(dāng)覆蓋公務(wù)員群體，但公務(wù)員住房保障不應(yīng)當(dāng)享受“超國(guó)民待遇”。
●為公務(wù)員建住房是一個(gè)并無(wú)爭(zhēng)議的命題。但是要?jiǎng)佑霉操Y源，納入住房保障體系，采取區(qū)別化的政策去為公務(wù)員建擁有產(chǎn)權(quán)的實(shí)物型住房，則必須在合法、合規(guī)、合理的范圍內(nèi)，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當(dāng)利益。
●城市的土地資源是國(guó)民財(cái)富中的優(yōu)質(zhì)資源，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行配置，而不能按照某一社會(huì)群體利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行配置。在公共利益和個(gè)別利益的關(guān)系上，掌握社會(huì)權(quán)力的群體應(yīng)當(dāng)具有基本的自律精神。
一段時(shí)間來(lái)，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義，以各種形式為公務(wù)員建實(shí)物型住房有不斷加劇的趨勢(shì)。或明或暗的“福利分房”正在卷土重來(lái)。住房保障體系應(yīng)當(dāng)覆蓋公務(wù)員群體，但公務(wù)員住房保障不應(yīng)當(dāng)享受“超國(guó)民待遇”。
公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有住房。這是一個(gè)無(wú)需論證的命題。所有公民都應(yīng)當(dāng)享受適當(dāng)住房。給予公務(wù)員這個(gè)特殊的社會(huì)群體以一定的區(qū)別化保障，也有一定的必要性。因?yàn)楣珓?wù)員是受社會(huì)委托維護(hù)公共利益的職業(yè)群體。這個(gè)群體隊(duì)伍的穩(wěn)定符合公共利益的穩(wěn)定和最大化；公務(wù)員不是一個(gè)通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取消費(fèi)性資源的群體，給予崗位對(duì)應(yīng)的福利保障有利于降低公務(wù)員隊(duì)伍的流動(dòng)性，維護(hù)其穩(wěn)定性。但是，在任何國(guó)家，包括住房待遇在內(nèi)，公務(wù)員的福利標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)是社會(huì)中等水平，而不應(yīng)享受顯然超出社會(huì)其他群體的超國(guó)民待遇。
一、任何國(guó)家都沒有公務(wù)員住房享受超國(guó)民待遇的“經(jīng)驗(yàn)”
縱觀各國(guó)住房保障體系，幾乎找不到為公務(wù)員提供實(shí)物型產(chǎn)權(quán)房的保障方式。除了維護(hù)國(guó)家形象所必須的“官邸制”住房外(官邸待遇也只是和任期相聯(lián)系的一種職務(wù)消費(fèi)，并不和私人產(chǎn)權(quán)掛鉤)，國(guó)外實(shí)物型公務(wù)員住房保障通常有三個(gè)明顯特點(diǎn)。一是以只租不售的租賃型住房為主，例如履行職務(wù)所必須的特殊崗位宿舍、政府持有產(chǎn)權(quán)的公務(wù)員公寓等；二是重點(diǎn)保障的對(duì)象是年輕或低端崗位的公務(wù)員，例如提供給單身或低端公務(wù)員租賃型住房通常含有政府“暗補(bǔ)”貼租，因而租金低于市場(chǎng)價(jià)格。三是只保障基本住房需求，適當(dāng)兼顧一定職務(wù)的改善性尋求，不包括享受性需求，例如實(shí)物型保障住房通常都是“小戶型”，家庭人口多的一般也只有60-80平方米/套。
少數(shù)國(guó)家也有與產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的，但只有三種情況：一是20年以上的舊房，如果當(dāng)?shù)夭辉傩枰梢再u給居住者。如法國(guó)。二是和社會(huì)一般住房保障體系融合一起。歐美一些國(guó)家所有符合保障條件的社會(huì)成員都可購(gòu)買一種叫做“affordable
house”的(意即“與支付能力相稱的房子”，或“買得起的房子”)的住房。這種住房享受政府提供的廉價(jià)土地，因而價(jià)格便宜，且可以享受先租后買，或分次購(gòu)買產(chǎn)權(quán)等政策援助。其中公務(wù)員能享受的區(qū)別于其他社會(huì)群體的惟一政策是，在這種住房中劃出一定比例優(yōu)先供應(yīng)公務(wù)員。如英國(guó)。三是組建專門針對(duì)公務(wù)員的建房機(jī)構(gòu)，由公務(wù)員通過(guò)“公務(wù)員基金”等金融組織集資建房。但這種“集資建房”通常仍要按照市場(chǎng)化原則支付地價(jià)，而且仍以滿足中低端公務(wù)員的需求和以滿足基本住房需求的“小戶型”為主。如韓國(guó)。
國(guó)外保障公務(wù)員住房是主導(dǎo)性措施是貨幣化、金融化的政策。其中主要做法，一是給中低端公務(wù)員比照市場(chǎng)化租金水平發(fā)放租房補(bǔ)貼(注意，是補(bǔ)貼租房，不是補(bǔ)貼購(gòu)房)。二是建立一些含有政府貼租暗補(bǔ)的租賃型公務(wù)員宿舍。三是組建公務(wù)員住宅基金等互助型金融組織(這種基金也并非公務(wù)員所獨(dú)享，公務(wù)員基金通常只是退伍軍人、教師等各種社會(huì)群體同類基金中的一種)。四是為公務(wù)員融資購(gòu)房提供一定形式的擔(dān)保。五是通過(guò)特定金融組織為公務(wù)員提供優(yōu)惠利率貸款等。
在大多數(shù)國(guó)家，公務(wù)員住房保障都是納入社會(huì)一般住房保障體系中的。作為一項(xiàng)公共政策，社會(huì)住房保障體系覆蓋包括公務(wù)員在內(nèi)的社會(huì)群體；與其他社會(huì)人員相比，公務(wù)員在住房上能夠享受的特殊待遇非常有限。
特別強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)真正普遍證明的一點(diǎn)是，政府持有、配置實(shí)物型公務(wù)員住房的政策往往是低效率、高成本、浪費(fèi)資源和容易滋生腐敗的。不僅如此，一些因特定發(fā)展階段的歷史條件、社會(huì)政治傳統(tǒng)等原因，在公務(wù)員住房保障上采取了相對(duì)較多區(qū)別化政策的國(guó)家，例如韓國(guó)、日本、法國(guó)等，其政府都無(wú)一例外地因此項(xiàng)政策受到了社會(huì)各界的尖銳指責(zé)批評(píng)。近年來(lái)，這些國(guó)家都在采取措施逐步收縮原有政策范圍、降低保障標(biāo)準(zhǔn)或努力把公務(wù)員住房保障納入社會(huì)一般住房保障體系。其中包括高級(jí)官員的官邸和普通公務(wù)員的“廉租房”。相反，基本沒有對(duì)公務(wù)員實(shí)行區(qū)別于其他社會(huì)群體住房保障政策的，如美國(guó)、德國(guó)、瑞典等，則很少因此引起輿論對(duì)政府的批評(píng)。
在世界各國(guó)，公務(wù)員群體因政策保障而在當(dāng)?shù)毓ば诫A層中享受最好居住條件的，不論富國(guó)還是窮國(guó)，不論大城市還是小城鎮(zhèn)，不論歷史還是現(xiàn)實(shí)，除了前蘇聯(lián)，一個(gè)例證都找不到。
二、公務(wù)員住房上的超國(guó)民待遇危害極大
當(dāng)前，一個(gè)值得高度關(guān)注的趨勢(shì)是，不少地方正在采取“委托代建”、“定向開發(fā)”的方式，大興土木地給公務(wù)員建實(shí)物型住房。這些單位名義上大都打著“集資建房”的旗號(hào)，實(shí)質(zhì)上是力圖繞過(guò)土地公開“招拍掛”的政策門檻，甚至把公務(wù)員住房納入免交土地出讓金的“經(jīng)濟(jì)適用房”范圍，再加上各種明暗的稅費(fèi)優(yōu)惠，一些部門的公務(wù)員往往可以用只有市場(chǎng)價(jià)若干分之一的“價(jià)格”買到產(chǎn)權(quán)房。一些地方以政府搬遷為名，在原有公務(wù)員住房政策之外，在所謂的城市“新區(qū)”另建高檔、奢華的領(lǐng)導(dǎo)干部集中居住區(qū)、公務(wù)員小區(qū)等，高標(biāo)準(zhǔn)、低價(jià)格地為公務(wù)員配置住房；一些已經(jīng)享受了福利分房和住房制度改革優(yōu)惠政策的公務(wù)員再次有機(jī)會(huì)低價(jià)買大房子、好房子。還有一些單位，一邊給公務(wù)員發(fā)著“住房補(bǔ)貼”，另一邊又提供遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的“集資房”，貨幣、實(shí)物保障兩頭享受。
這些都是給公務(wù)員超國(guó)民待遇的腐敗做法。
給公務(wù)員住房以超國(guó)民待遇的做法有幾種冠冕堂皇的理由。
一是，“公務(wù)員的工資買不起房，所以政府要給予特別保障”。確有很多公務(wù)員買不起房，這是事實(shí)。但公務(wù)員買不起房的比重是否高于社會(huì)中等收入者階層？這才是公務(wù)員是否應(yīng)享受特殊政策的關(guān)鍵！毋庸置疑，我國(guó)公務(wù)員的工資水平已經(jīng)達(dá)于社會(huì)中等程度。如果公務(wù)員買不起房，那么全社會(huì)中等收入者階層都處于同等條件；這時(shí)社會(huì)公共政策要解決的，就是如何逐步實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人買得起房的問(wèn)題，而不應(yīng)是“公務(wù)員優(yōu)先買得起房”的問(wèn)題。事實(shí)上任何國(guó)家公務(wù)員的購(gòu)房能力都是高于其他社會(huì)職業(yè)同等收入者的，因?yàn)樗麄兊穆殬I(yè)風(fēng)險(xiǎn)小、融資信用高。
二是，“經(jīng)濟(jì)適用房政策、集資建房政策是國(guó)家允許的政策”。一些符合條件的低端、年輕公務(wù)員的確有權(quán)享受免交土地出讓金的經(jīng)濟(jì)適用房政策。但是2007年國(guó)務(wù)院24號(hào)文件明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入住房困難家庭，其標(biāo)準(zhǔn)控制為60平方米/套，且要有嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，配置過(guò)程要對(duì)社會(huì)公開透明；單位集資合作建房只允許距離城區(qū)較遠(yuǎn)的獨(dú)立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)一律不得搞單位集資合作建房；任何單位不得新征用或新購(gòu)買土地搞集資合作建房；單位集資合作建房不得向非經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象出售。
三是，“政府之手對(duì)公務(wù)員住房問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)，能夠充分發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)作用，克服市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性和盲目性”。這個(gè)說(shuō)法實(shí)際上是一種非常笨拙的牽強(qiáng)附會(huì)。公務(wù)員是行使公共權(quán)力、維護(hù)公共利益的責(zé)任群體；土地等資源是國(guó)民財(cái)富中最優(yōu)質(zhì)的公共資源。動(dòng)用公共資源為公務(wù)員提供特殊性保障，就需要說(shuō)明這種保障是否符合公共利益。誰(shuí)都知道，在商品房成本中，占比重最大的是土地成本。各地商品房?jī)r(jià)格的差異，主要是差在了土地成本上。那些公務(wù)員“集資建房”之所以廉價(jià)的秘密，就在于把公共資源性質(zhì)的土地通過(guò)非市場(chǎng)化的低價(jià)“劃撥”或無(wú)償?shù)丶{入到了公務(wù)員福利范圍。利用政府對(duì)公共資源的支配權(quán)，靠壓低土地價(jià)格、實(shí)行財(cái)政明補(bǔ)或暗補(bǔ)來(lái)為公務(wù)員提供低價(jià)的產(chǎn)權(quán)房是一種公開侵吞公共資源的行為，是和政府的公共職能完全相悖的做法。
四是，“為公務(wù)員建集中居住小區(qū)是推動(dòng)城市改造、擴(kuò)張的一種示范性措施”。城市化進(jìn)程中，由于集聚效應(yīng)的產(chǎn)生需要一定規(guī)模、一個(gè)過(guò)程，新城區(qū)的開發(fā)、發(fā)展以至逐步繁榮的確需要有政府政策介入。例如給進(jìn)駐新區(qū)的商業(yè)、教育、文化、醫(yī)療等單位一定的稅賦優(yōu)惠，給購(gòu)房人以交易環(huán)節(jié)或持有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)減免，甚至采取購(gòu)房免(退)個(gè)人所得稅等政策，在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等特定功能區(qū)給引入的優(yōu)秀企業(yè)以分期支付土地成本等政策鼓勵(lì)，等等，這些都是有意義的探索。但是讓公務(wù)員“搶駐”，特別是占據(jù)最優(yōu)質(zhì)的地段、建高檔次的住房，形成與社會(huì)其他群體分割的社區(qū)，這和利用職權(quán)買擬上市公司的“原始股”無(wú)異。有必要說(shuō)明，當(dāng)前世界各國(guó)的趨勢(shì)是，就是為公務(wù)員配置的保障性住房，也要盡量分散在一般居民社區(qū)中。
五是，“為公務(wù)員建住房可以拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。這是近來(lái)的一個(gè)新說(shuō)法。房地產(chǎn)開發(fā)可以拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這沒有多少疑義。但把中等收入者階層中購(gòu)房能力相對(duì)較強(qiáng)的人群從市場(chǎng)中分離出去，實(shí)行政策特殊補(bǔ)貼的“雙軌制”，這盡管同樣會(huì)產(chǎn)生投資需求、拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)速度，但是其結(jié)果是徹底破壞市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的規(guī)則，瓦解市場(chǎng)價(jià)格形成的基礎(chǔ)。上世紀(jì)90年代初期鋼材等價(jià)格的“雙軌制”改革嘗試曾導(dǎo)致“計(jì)劃外”價(jià)格的暴漲和一輪惡性通脹，其教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)牢牢汲取。最近在開發(fā)商等市場(chǎng)主體中，對(duì)保障房影響市場(chǎng)的反響極為激烈，其背后臺(tái)詞，就是對(duì)公務(wù)員以促保障、保增長(zhǎng)為名大規(guī)模建房趨勢(shì)的不滿。
公務(wù)員住房上的超國(guó)民待遇危害極大，不僅會(huì)造成新的社會(huì)不公，導(dǎo)致尖銳的社會(huì)矛盾，妨害市場(chǎng)的健康發(fā)展和價(jià)格的穩(wěn)定性，而且會(huì)對(duì)形成健康文明的住房消費(fèi)模式起到惡劣的負(fù)面示范作用。一些國(guó)家歷史上在公務(wù)員住房問(wèn)題上的不慎做法曾引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)以至政治危機(jī)，其教訓(xùn)不可謂不深刻。
三、保障公務(wù)員住房必須合法合規(guī)合理
為公務(wù)員建住房是一個(gè)并無(wú)爭(zhēng)議的命題。給任何社會(huì)群體建住房都是合理和應(yīng)該的。但是要?jiǎng)佑霉操Y源，納入住房保障體系，采取區(qū)別化的政策去為公務(wù)員建擁有產(chǎn)權(quán)的實(shí)物型住房，則必須在合法、合規(guī)、合理的范圍內(nèi)。任何一級(jí)政府，任何一個(gè)政府部門都不能在這個(gè)問(wèn)題上濫用自由裁量權(quán)，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當(dāng)利益。
為公務(wù)員建保障房，首先必須在合法的框架內(nèi)。國(guó)有土地、國(guó)家稅收、財(cái)政資金都是國(guó)有資產(chǎn)，都是只能用于謀取公共利益的公共資源。為某一社會(huì)群體動(dòng)用這些資源，必須要有法律依據(jù)。法未明示可做的，就不能僅以“紅頭文件”、“領(lǐng)導(dǎo)批示”為依據(jù)作為政府行為實(shí)施。我國(guó)已經(jīng)有公務(wù)員法，有法律明示的公務(wù)員利益界限。如果需要調(diào)整，必須要經(jīng)過(guò)法定的程序，而且要能夠證明確實(shí)符合公共利益，要對(duì)社會(huì)公開透明。不能政府自己“開會(huì)研究”來(lái)確定自己內(nèi)部職業(yè)群體的利益。這是所有國(guó)家涉及政府行為、公務(wù)員利益的基本法制要求。
為公務(wù)員建保障房還必須合規(guī)。政府已經(jīng)以國(guó)務(wù)院文件形式規(guī)定了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、“兩競(jìng)兩限房”等具有政策保障性質(zhì)住房的適用范圍、供應(yīng)對(duì)象、準(zhǔn)入限制以及面積控制標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。把各種性質(zhì)的保障房擴(kuò)大到家庭月收入、現(xiàn)住房條件等明顯超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的人群，把控制面積擴(kuò)大到中檔甚至高檔商品房的程度，把滿足基本住房需求和適度改善型需求的保障擴(kuò)大到滿足享受型、甚至奢侈型需求，把對(duì)中低端崗位的保障擴(kuò)大到中高端職位的領(lǐng)導(dǎo)干部，都是與合規(guī)性相違背的。
為公務(wù)員建保障房也要約束在合理范圍內(nèi)。我國(guó)人多地少、資源匱乏，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)率先在形成健康文明的住房消費(fèi)模式、促進(jìn)資源節(jié)約上做出垂范，而不能成為社會(huì)住房攀比的標(biāo)桿。城市的土地資源是國(guó)民財(cái)富中的優(yōu)質(zhì)資源，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行配置，而不能按照某一社會(huì)群體利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行配置。在城市規(guī)劃中，城市資源配置是有巨大機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本的。把可用于城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)民福利提高的公共資源以任何名義據(jù)為己有，都無(wú)異于是一種濫用權(quán)力的巧取豪奪。在公共利益和個(gè)別利益的關(guān)系上，掌握社會(huì)權(quán)力的群體應(yīng)當(dāng)具有基本的自律精神。這種自律性是一種高尚，是應(yīng)有道德，是促進(jìn)社會(huì)和諧、社會(huì)文明的“理”之所在。
(作者為中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師) |