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歲尾年初傳來(lái)消息，地方政府已被初步允許有條件地發(fā)行地方債券。據(jù)了解，這次擬發(fā)行的2009年地方政府債券是由財(cái)政部代理發(fā)行。發(fā)行總規(guī)模由中央控制，各省市區(qū)的發(fā)債規(guī)模按照本地實(shí)際需求和償付能力提出申請(qǐng)，交中央有關(guān)部門(mén)審批。
能否認(rèn)為此次債券發(fā)行就是對(duì)地方政府發(fā)債的解禁？此間權(quán)威人士認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，地方政府不得發(fā)債。財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券，并沒(méi)有突破預(yù)算法規(guī)定。因此并不能據(jù)此認(rèn)為地方政府以后可以發(fā)行債券了。
就此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，地方政府實(shí)際上早就利用各種名義變通舉債。他建議，與其如此，不如改造“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”，變堵為疏，將舉債規(guī)范化，探索形成地方政府的一級(jí)債權(quán)，在有限制的條件下授權(quán)地方政府發(fā)行國(guó)債，這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)公債制度的改革方向。
地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上
目前我國(guó)地方債務(wù)的規(guī)模到底有多大？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的課題組曾在2004年進(jìn)行過(guò)粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前地方債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上。這個(gè)數(shù)字曾被很多媒體引用。但財(cái)政部財(cái)科所的相關(guān)課題組最近的調(diào)研結(jié)果是，目前地方債務(wù)規(guī)模應(yīng)在4萬(wàn)億元以上。
據(jù)課題組成員介紹，按照目前政府統(tǒng)計(jì)口徑，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三部分。如我國(guó)西部地區(qū)某省2007年底債務(wù)總額達(dá)1272億元，相當(dāng)于GDP的23.2%，其中直接債務(wù)為886億元，擔(dān)保債務(wù)為345億元，政策性掛賬40億元。中部地區(qū)某省2007年底，債務(wù)總額為2171億元，其中直接債務(wù)1805億元，擔(dān)保債務(wù)158.2億元，政策性掛賬208億元。即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)某省，2005年底的債務(wù)余額也達(dá)到了當(dāng)年GDP比重的11%。
課題組認(rèn)為，作為保守估計(jì)，如將2007年西部、中部和東部債務(wù)占GDP比重設(shè)為23.2%、14.5%和12.5%，目前我國(guó)地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上。相當(dāng)于我國(guó)財(cái)政收入的80.2%，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的174.6%。“即使打個(gè)對(duì)折，也堪稱數(shù)量驚人，不能不引起高度重視。”
地方巧立名目發(fā)債事出有因
“表面上看，導(dǎo)致地方政府負(fù)債有很多理由，其中有加快一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好用心和現(xiàn)階段分權(quán)框架內(nèi)的必然性，但也帶來(lái)了不規(guī)范形式下地方實(shí)際公共風(fēng)險(xiǎn)的積累”，課題組分析道：“透過(guò)現(xiàn)象分析地方政府負(fù)債深層次成因無(wú)外乎兩個(gè)方面：體制性原因和政策性原因。”
據(jù)介紹，1994年我國(guó)初步建立了分稅制財(cái)政體制，但是這一體制并沒(méi)有在財(cái)力與事權(quán)相匹配方面得到有效完善。在省以下并未真正貫徹分稅制，而是演變成五花八門(mén)、一地一率、討價(jià)還價(jià)的分成和包干制，成為地方負(fù)債的誘因。省以下四級(jí)政府間財(cái)政體制普遍地財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓，基層縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源，卻面臨多種目標(biāo)都要“達(dá)標(biāo)”、任何一項(xiàng)都可以對(duì)政績(jī)一票否決的支出壓力，其可支配財(cái)力明顯不足。
機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方政府可用財(cái)力不足的壓力，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢(qián)、自己借別人還、不還錢(qián)還能借到錢(qián)的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。
中短期地方政府債務(wù)壓力將前所未有
“我們的基本判斷是：從中短期看，地方政府所面臨的債務(wù)壓力將前所未有，地方債務(wù)仍將保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，債務(wù)鏈條將繃得更緊”，賈康說(shuō)。
賈康從收支兩方面論證這一判斷：
從收入上看，最近以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速回落，直接導(dǎo)致企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、進(jìn)口稅收、營(yíng)業(yè)稅、契稅等地方稅稅種增速回落甚至是負(fù)增長(zhǎng)，這對(duì)地方財(cái)政收入的影響不言而喻。中央財(cái)政收入增速放緩，也會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式最終影響到地方財(cái)政可支配財(cái)力的增長(zhǎng)。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的一系列減稅政策也導(dǎo)致了地方財(cái)政收入增速放緩。從2008年1月1日開(kāi)始內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一按25%稅率征收企業(yè)所得稅，扣除退稅因素影響，僅2008年8月份一個(gè)月，地方財(cái)政的企業(yè)所得稅這一項(xiàng)就同比負(fù)增長(zhǎng)11%。目前醞釀在全國(guó)推開(kāi)增值稅轉(zhuǎn)型改革，根據(jù)估算將減少財(cái)政收入1500億元左右，按照中央與地方分項(xiàng)比例計(jì)算，地方財(cái)政將因此減收375億元左右。這將必然凸顯地方財(cái)政籌集收入的壓力。另外，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，作為政府對(duì)城市建設(shè)投入的主要來(lái)源的土地出讓凈收益也面臨縮水的危險(xiǎn)。這進(jìn)一步加大地方負(fù)債的壓力。
從支出上看，客觀地講，保障民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)進(jìn)一步壓縮政府預(yù)算內(nèi)用于投資的規(guī)模，迫使地方通過(guò)預(yù)算外或制度外的途徑加大借債的規(guī)模。另外由于地方政府存在強(qiáng)烈的城建投資沖動(dòng)，這種超財(cái)力城市建設(shè)的做法仍在延續(xù)。甚至在并不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在復(fù)制大中城市組建城市建設(shè)投資公司搭建籌資平臺(tái)的做法。
賈康特別提醒，許多地方政府負(fù)債率都已經(jīng)超過(guò)100%，但地方政府特別是城市政府非但沒(méi)有破產(chǎn)的危機(jī)意識(shí)，相反債務(wù)規(guī)模還在很不透明的情況下持續(xù)增加。這種無(wú)危機(jī)感的負(fù)債會(huì)進(jìn)一步放大地方借債的沖動(dòng)，這是需要特別警惕的問(wèn)題。
同時(shí)，需要注意，2008年底，面對(duì)新一輪經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，我國(guó)明確了擴(kuò)張性積極財(cái)政政策的宏觀調(diào)控方向，今后兩年內(nèi)要以1.18萬(wàn)億左右的財(cái)政資金拉動(dòng)社會(huì)資金，形成4萬(wàn)億元左右規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投資。
因此，長(zhǎng)期與短期、體制與政策因素交互作用，勢(shì)必將進(jìn)一步加大地方政府的融資需求，并削弱地方政府利用自有財(cái)力逐步化解存量債務(wù)的能力；與此同時(shí)，也應(yīng)注意到，如果繼續(xù)任由地方債務(wù)規(guī)模在不透明、不規(guī)范的“潛規(guī)則”下增長(zhǎng)，將會(huì)加大地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)向中央財(cái)政轉(zhuǎn)嫁。
治存量 關(guān)后門(mén) 開(kāi)前門(mén) 修圍墻
如果用前世今生來(lái)描述地方舉債之路的話，那么它的前世的路徑便是曲徑通幽、偷梁換柱，月黑風(fēng)高，險(xiǎn)象環(huán)生；它今生能否走上陽(yáng)光下的大道？
依常識(shí)論，化解地方債務(wù)、預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要解決的突出問(wèn)題就是兩項(xiàng)：一是處理好存量。對(duì)已有的債務(wù)，特別是一些歷史性陳欠做好清欠工作；二是處理好增量。在地方政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可避免的情況下，規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范債務(wù)的借貸方法。
賈康提出，在當(dāng)前基本明確地方政府是化解地方債務(wù)責(zé)任主題的前提下，中央政府的發(fā)力，應(yīng)當(dāng)立足于預(yù)警防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和合理落實(shí)地方政府的一級(jí)財(cái)權(quán)、逐步培育一級(jí)債權(quán)。“結(jié)合預(yù)算法的修訂，圍繞治存量、開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻十二字方針，逐步形成與分稅制分級(jí)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相匹配的地方公債制度規(guī)范”賈康說(shuō)：“我們建議可在條件比較成熟的地區(qū)作地方公債發(fā)行試點(diǎn)。”
何謂“治存量、關(guān)后門(mén)、開(kāi)前門(mén)、修圍墻”？
賈康說(shuō)，“治存量”是指總結(jié)和推廣“普九”債務(wù)化解的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高地方政府化解債務(wù)的積極性，鼓勵(lì)地方政府對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行綜合清理，分類核實(shí)，盡快形成并落實(shí)清欠方案；治理地方債務(wù)的存量，特別是歷史陳欠應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前地方政府的一項(xiàng)工作重點(diǎn)，中央有必要進(jìn)一步加大督促、鼓勵(lì)和支持的力度。
“關(guān)后門(mén)”的要義是遏制和杜絕地方政府變相的私下舉債行為，從根本上杜絕地方政府債務(wù)的無(wú)序蔓延和相關(guān)公共風(fēng)險(xiǎn)的暗中積累，但可保留一個(gè)“急事急辦，特事特辦”的特別應(yīng)急程序(平時(shí)是關(guān)閉的)。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，這是解決地方政府舉債投資問(wèn)題的治本之策。扭轉(zhuǎn)GDP為核心的政績(jī)觀，真正把地方政府的“全能”和“無(wú)限”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”和“有限”，改變地方政府充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主角的不正常狀況；另一方面要進(jìn)一步明確政府間事權(quán)劃分。
“開(kāi)前門(mén)”就是實(shí)現(xiàn)地方政府的一級(jí)財(cái)權(quán)和一級(jí)債權(quán)，示范和引導(dǎo)地方政府探索公共產(chǎn)品提供的多種方式。通俗地說(shuō)，一是從財(cái)政體制改革入手，保證地方政府具有相當(dāng)穩(wěn)定的稅基；二是探索規(guī)范的地方政府舉債制度，通過(guò)正常渠道在透明、規(guī)范的約束條件下和審批、監(jiān)督機(jī)制下來(lái)發(fā)債與用債；三是有意識(shí)地引導(dǎo)和促成企業(yè)、社會(huì)中介甚至農(nóng)民個(gè)人等私營(yíng)部門(mén)參與到公共產(chǎn)品地提供中來(lái)，解決財(cái)政資金不足或效率不足地問(wèn)題。
在探索形成地方能夠政府一級(jí)債權(quán)上，賈康說(shuō)，隨著近年中央整頓和規(guī)范各類打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒(méi)有其他融資渠道，在其他配套改革措施沒(méi)有跟上的情況下，通過(guò)種種投融資平臺(tái)等變相手段和不規(guī)范方式實(shí)現(xiàn)政府舉債，就難以避免。因此，不如建立規(guī)范公債制度，授予地方政府有限的發(fā)債權(quán)。結(jié)合當(dāng)前宏觀調(diào)控導(dǎo)向，應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下及其動(dòng)態(tài)改進(jìn)、修正過(guò)程中，在國(guó)家適度提高長(zhǎng)期國(guó)債規(guī)模的同時(shí)，引導(dǎo)地方政府形成本輪積極財(cái)政政策下的陽(yáng)光融資機(jī)制。
“修圍墻”就是強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督管理，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，形成對(duì)地方債務(wù)管理的約束“圍墻”。 |