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重慶市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員羅先成說，30年來，為改革開放敢干敢闖的人中有不少承擔(dān)了責(zé)任，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質(zhì)成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個(gè)人命運(yùn)成本。重慶建立容錯(cuò)機(jī)制就是為了保證開放創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”不致成為“替罪羊”，寬容失敗正是鼓勵(lì)大膽改革創(chuàng)新，激勵(lì)官員“大膽地闖，大膽地試”。
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重慶嘉華大橋立交橋。新華社記者 周衡義
攝 | 2009年新年伊始，深處內(nèi)陸的重慶站在了輿論的“風(fēng)口浪尖”上。
這次，是緣于重慶為促進(jìn)內(nèi)陸開放、創(chuàng)建容錯(cuò)機(jī)制的立法嘗試。
重慶市人大常委會(huì)審議通過的《重慶市促進(jìn)開放條例》1月1日正式施行，使擴(kuò)大開放、深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展成為法定義務(wù)。
引發(fā)爭(zhēng)議的是，開放條例中的容錯(cuò)機(jī)制明確規(guī)定：開放工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個(gè)條件的可以減輕或者免除有關(guān)人員的責(zé)任：工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定；個(gè)人和所在單位沒有牟取私利；未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益。
一些質(zhì)疑者認(rèn)為，容錯(cuò)機(jī)制會(huì)造成拍腦袋決策和資源浪費(fèi)，不值得提倡。對(duì)此，重慶立法者回應(yīng)說，政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯(cuò)”范圍之內(nèi)，容錯(cuò)機(jī)制是為保障“創(chuàng)新者無罪”，其意義不在條文本身，更在于堅(jiān)定開放者改革決心。
深入改革發(fā)展中 遇到“難言之隱”
一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革；第二種是一邊立法一邊改革，二者同步進(jìn)行；第三種是先改革后立法。我國(guó)許多地方的改革一般都采用第三種方式。
“促進(jìn)開放要納入法制化的軌道，促進(jìn)開放要立法先行。”為改善開放環(huán)境、健全開放保障機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面開放的主動(dòng)性、積極性，讓投資者在重慶放心投資，開放型經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的重慶率先在全國(guó)開展了促進(jìn)開放的地方立法。
在結(jié)合我國(guó)改革開放30年歷史經(jīng)驗(yàn)和把握當(dāng)前時(shí)代特征基礎(chǔ)上，重慶把進(jìn)一步擴(kuò)大開放作為突破地處內(nèi)陸、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出等因素限制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基本途徑和主要?jiǎng)恿Γ⒋_定了以開放促改革、以改革促發(fā)展的城市發(fā)展路徑。為給重慶擴(kuò)大開放、建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)提供良好的法治環(huán)境，重慶市人大常委會(huì)2008年3月啟動(dòng)了促進(jìn)開放的地方立法工作。
重慶市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員羅先成見證了此條例出臺(tái)的全過程。他告訴記者，容錯(cuò)機(jī)制是重慶借鑒了深圳、西安立法探索成果。我國(guó)改革前沿深圳在2006年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，明確規(guī)定了三種改革創(chuàng)新工作未達(dá)到預(yù)期效果的免責(zé)條款。
實(shí)際上，在立法建立容錯(cuò)機(jī)制的背后，是重慶深入改革發(fā)展中遇到的“難言之隱”。羅先成說，重慶和成都成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)后，重慶一系列改革探索中面臨的嚴(yán)峻問題在于，很多改革一旦施行會(huì)與現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)有碰撞，一些基層干部認(rèn)為改革難度大，產(chǎn)生了畏難情緒，不敢去闖去試；一些開始探索改革的基層干部又在中央有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的執(zhí)法檢查中受到批評(píng)，改革的積極性受到影響。
羅先成告訴記者，重慶制定開放條例時(shí)正值我國(guó)改革開放30周年之際，回顧30年歷程，不少都經(jīng)歷過制度碰撞的過程，都是新制度對(duì)舊制度變革，而如今進(jìn)一步改革開放面對(duì)的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)更加復(fù)雜、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾更加突出，改革開放的風(fēng)險(xiǎn)性、困難性、復(fù)雜性加劇。要開放就必然涉及改革創(chuàng)新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯(cuò)，重慶開放立法特別設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制就是為免除創(chuàng)新者的后顧之憂，保護(hù)開放工作的積極性，鼓勵(lì)大膽探索。
寬容失敗鼓勵(lì)大膽改革
2008年9月23日，在條例草案提交初審時(shí)，重慶市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任委員王國(guó)富向大會(huì)作如此說明：進(jìn)一步擴(kuò)大開放必然要求改革創(chuàng)新，不斷完善經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制，建立與國(guó)際慣例相協(xié)調(diào)、符合重慶開放實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制。為此，為鼓勵(lì)和保障在開放工作中大膽探索、用于創(chuàng)新，條例專門制定了開放工作創(chuàng)新的保障機(jī)制，其中就包括容錯(cuò)機(jī)制。
此外，重慶此次立法還對(duì)鼓勵(lì)政府“先行先試”范圍作出特別規(guī)定，在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則的前提下，重慶市人民政府可以就行政管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、土地流轉(zhuǎn)、財(cái)政金融和社會(huì)管理等事項(xiàng)進(jìn)行改革實(shí)驗(yàn)。對(duì)于在開放工作中屬于法律、法規(guī)和國(guó)家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，市、區(qū)縣(自治縣)人民政府可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定。北部新區(qū)管委會(huì)依法履行職責(zé)，集合使用國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各類優(yōu)惠政策，在土地、金融、財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)管理等促進(jìn)開放方面先行先試。
羅先成表示，重慶制定《重慶市促進(jìn)開放條例》是向全社會(huì)傳遞出的一種積極信號(hào)，向世人、重慶各級(jí)干部昭示重慶改革開放的堅(jiān)定決心。設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制更多的是鼓勵(lì)和保障在開放工作中大膽探索、勇于創(chuàng)新。而深圳改革創(chuàng)新促進(jìn)條例出臺(tái)至今，免責(zé)條例還沒有實(shí)施一次，可見容錯(cuò)機(jī)制的意義不在條文本身，而是堅(jiān)定改革開放的決心。
重慶市政府副秘書長(zhǎng)艾揚(yáng)在接受記者采訪時(shí)表示，容錯(cuò)機(jī)制“從條例公開征求意見階段起，就備受關(guān)注，也引起一些爭(zhēng)議。”但是，在他看來，“促進(jìn)開放條例既是法規(guī)，也是對(duì)政府工作的規(guī)范。建立容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)了政府的開放性，雖然有爭(zhēng)議，但也不會(huì)存在為誰‘開綠燈’的問題。為了保證條例實(shí)施好，市政府還將盡快出臺(tái)相應(yīng)的條例實(shí)施辦法。”
正面回應(yīng)爭(zhēng)議
在重慶市人大常委會(huì)會(huì)議幾次審議和向社會(huì)公開征求意見過程中，容錯(cuò)機(jī)制就備受關(guān)注，也引起一些爭(zhēng)議。面對(duì)質(zhì)疑，羅先成在接受記者采訪中一一作答。
質(zhì)疑一：目前，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”政府決策失誤造成的損失巨大，據(jù)世界銀行的估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失在4000億至5000億元之間。重慶建立容錯(cuò)機(jī)制會(huì)造成拍腦袋決策和資源浪費(fèi)，不值得提倡。
羅先成回答說：在立法過程中，重慶充分考慮了這一情況，對(duì)在開放工作中出現(xiàn)的決策失誤責(zé)任適用“容錯(cuò)”時(shí)，就充分吸納了民意，相關(guān)條款對(duì)“容錯(cuò)”范圍作了明確限制，為預(yù)防腐敗設(shè)立了“防火墻”。如政府對(duì)開放工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定，雖開放工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果，或者造成一定損失，可以減輕或者免除有關(guān)人員的責(zé)任。而政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯(cuò)”范圍之內(nèi)。
此外，為了規(guī)范政府決策行為、強(qiáng)化決策責(zé)任、減少?zèng)Q策失誤、保證決策質(zhì)量，重慶市政府在2005年已制定《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》，從源頭上防止“決策時(shí)拍腦袋、執(zhí)行時(shí)拍胸脯、失誤時(shí)拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象。這是我國(guó)第一個(gè)規(guī)范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長(zhǎng)的決策行為，決策失誤依照該規(guī)定將問責(zé)行政首長(zhǎng)。
質(zhì)疑二：在中央4萬億刺激經(jīng)濟(jì)方案背景下，各地政府“跑部前進(jìn)”爭(zhēng)搶項(xiàng)目，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五天內(nèi)便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項(xiàng)申請(qǐng)，實(shí)屬罕見。有專家指出，目前內(nèi)地已建好的1400座污水處理廠中，有一半在“曬太陽”。此時(shí)，重慶建立容錯(cuò)機(jī)制會(huì)讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實(shí)。
羅先成表示，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”、“一慢二看三通過”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是深化改革開放的主要影響因素之一。重慶立法設(shè)置容錯(cuò)機(jī)制主要目的就在于推動(dòng)基層干部克服畏難情緒，大膽去闖去試。
質(zhì)疑三：容錯(cuò)機(jī)制應(yīng)是行政問責(zé)制的補(bǔ)充機(jī)制，在全國(guó)尚未建立完善的行政問責(zé)制背景下，重慶建容錯(cuò)機(jī)制不合時(shí)宜。
羅先成表示，重慶2004年在全國(guó)率先建立行政首長(zhǎng)問責(zé)制，先后啟動(dòng)50次、98名官員受到問責(zé)，在解決官員“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標(biāo)志，我國(guó)“問責(zé)風(fēng)暴”顯現(xiàn)出鮮明的特色，問責(zé)范圍之廣、問責(zé)級(jí)別之高為近年來所罕見。我國(guó)行政問責(zé)的制度建設(shè)也走上新高度。重慶的容錯(cuò)機(jī)制是與行政問責(zé)制、重大決策程序規(guī)范等一系列制度配合實(shí)施的。
羅先成還表示，社會(huì)上對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的爭(zhēng)議，他們也會(huì)全面客觀地對(duì)待，今后會(huì)更加審慎執(zhí)行容錯(cuò)機(jī)制。
立法亮點(diǎn)：開放型管理體制改善政務(wù)環(huán)境
近年來，重慶的政務(wù)環(huán)境有了較大改善，但與全國(guó)先進(jìn)地區(qū)相比，仍存在較大差距。為此，《重慶市促進(jìn)開放條例》從加強(qiáng)開放制度建設(shè)、減少人際關(guān)系出發(fā)，對(duì)改善政務(wù)環(huán)境作了四大規(guī)定：
一是要求政府及其部門在信息、公用事業(yè)以及協(xié)調(diào)企業(yè)投資訴求等方面加強(qiáng)服務(wù)。如條例規(guī)定，對(duì)投資者關(guān)于投資及其有關(guān)事項(xiàng)的訴求，由確定的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在十個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)；部門或機(jī)構(gòu)無法協(xié)調(diào)的，提請(qǐng)本級(jí)政府協(xié)調(diào)，并在十個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)。政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)承諾的，要依法承擔(dān)責(zé)任。
二是規(guī)范政府招商行為、加強(qiáng)誠(chéng)信政府建設(shè)。如條例規(guī)定，招商引資中的政府承諾等重大事項(xiàng)，可以書面形式約定，政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)的要依法承擔(dān)責(zé)任。
三是把監(jiān)督政府服務(wù)態(tài)度上升到地方性法規(guī)層面，對(duì)政府部門服務(wù)方面作出很多細(xì)節(jié)上的規(guī)定。
羅先成舉例說，如到政府某部門辦證，第一次去被告知缺某個(gè)材料，第二次去又被告知還差其他材料……在以前，企業(yè)或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態(tài)度不好而受批評(píng)了事。這部條例實(shí)施后，再出現(xiàn)上述情況，政府部門工作人員就是違法了，將被追究法律責(zé)任。
四是進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政收費(fèi)和行政執(zhí)法等行政管理的主要環(huán)節(jié)，積極落實(shí)政務(wù)公開、公平、公正的原則。如在行政執(zhí)法方面，對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，并公布實(shí)施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權(quán)。對(duì)違法情節(jié)輕微、沒有造成危害后果的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)以教育為主，不予行政處罰，并幫助當(dāng)事人規(guī)范行為。
對(duì)此，羅先成解釋說，目前，行政處罰自由裁量權(quán)缺少規(guī)范，導(dǎo)致行政處罰隨意性較大，不公平現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如現(xiàn)在某人違反了某個(gè)交通法規(guī)，按規(guī)定要被處以3000元至2萬元罰款，而這個(gè)處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執(zhí)法人員自行掌握決定。條例則要求，3000元至2萬元之間的罰款應(yīng)根據(jù)具體情況細(xì)分成很多等級(jí)并公布，在罰款時(shí)嚴(yán)格打表，不再由執(zhí)法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少，要讓被罰款人一對(duì)照就明白了。 |