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土地流轉加速是當前農村出現(xiàn)的一個重要動向，這既反映了農村生產力重新調整的客觀屬性，也折射了農村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調查情況看，土地流轉主體增多、范圍擴大、速度加快，土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢。
對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動，有關專家認為，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協(xié)會、農戶對企業(yè)、農戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構成實質性影響，但這個苗頭要給予重視。
農民流轉意愿增強
“一年一變樣，三年肯定大變樣”。不少基層干部這樣描述農村土地流轉的發(fā)展趨勢。記者在蘇皖農村調研，切實感受到了土地流轉的速度。從江蘇連云港、泰州、蘇州、無錫及安徽阜陽、穎上等市縣的統(tǒng)計數(shù)字中就可窺一斑：連云港東海縣是江蘇第二產糧大縣，全縣耕地面積169萬畝，目前公開流轉的土地5.5萬畝，農民私下流轉10萬畝，總計15.5萬畝，占比為9%；泰州各縣區(qū)的土地流轉平均比例為8%，兩年前是4%；至2007年底，無錫市農用土地流轉面積達59.08萬畝，占耕地總面積的35.6%；安徽阜陽市土地流轉面積61.1萬畝，占耕地面積的7.1%；穎上縣共流轉土地11.2萬畝，占耕地總面積的8.1%。
總體上看，傳統(tǒng)農區(qū)的土地流轉比例低一些，而工業(yè)化較快的沿海地區(qū)，土地流轉比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規(guī)模高效農業(yè)的比例，出臺一些政策鼓勵土地流轉，農民則在比較利益的驅使下流轉意愿增強。記者隨機走訪了15戶農民，七戶已經(jīng)進行了土地流轉，每畝收益500元到700元不等。
江蘇省第一產糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉給了興化市禽業(yè)有限公司，每畝流轉費500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計2000元；自己在企業(yè)打工每月1200元，年底還有500元獎金，計1.49萬元。呂官玉說，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元，如全種水稻，一年收入只有4000元。
土地流轉有五種類型
土地流轉進程中，政府包括村級組織、農戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動角色。政府的導向很管用，張家港市2006年出臺了“土地流出農戶每年每畝財政補貼300元”的政策，大大刺激了農戶土地流轉的熱情，土地流轉比例一年提高了8個百分點。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策，推動土地流轉規(guī)模擴大。
接收土地流轉的主體也發(fā)生了變化。無錫市農辦副主任周士良說，農村土地流轉已轉變?yōu)槎喾絽⑴c，以無錫為例，土地流轉給種養(yǎng)大戶的有21.3萬畝，占36.1%；其次是流轉給鎮(zhèn)村的有20.8萬畝，占35.3%；農戶之間流轉的有10.3萬畝，占17.6%；流轉給企業(yè)的有6.5萬畝，占11%。
從蘇皖兩省土地流轉的總體情況看，有五種流轉類型：一是“農戶+農戶”，有些農戶因外出務工或者從事二三產業(yè)，將部分或全部土地轉包或租賃給其他農戶，或交給親朋代耕，無償或收取一定費用，這種現(xiàn)象比較普遍；二是“農戶+種養(yǎng)殖大戶”，農戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶，收取固定租金；三是“農戶+龍頭企業(yè)”，龍頭企業(yè)為發(fā)展基地，需租用農民成片土地，由企業(yè)付租金；四是“農戶+村委會”，農戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作，或自愿委托村委會把土地租賃出去；五是“農村能人+專業(yè)協(xié)會(合作社)+農戶”，能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會或合作社后，租用農戶土地，實行產供銷一體化管理。
農民收益需留“活口子”
土地經(jīng)營權是農民獲得利益的一個重要渠道，在傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)甚至是惟一手段。但在新一輪土地流轉中，農民的收益權出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象，即用流轉合同把每畝收益固定在一個較低的水平上，有的合同長達20年。
綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區(qū)看，目前土地流轉的每畝費用大致在350元至900元之間，少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉費有差異。記者在位于錫山區(qū)的無錫現(xiàn)代農業(yè)博覽園看到，這里有10個現(xiàn)代農業(yè)園，由于每個園的用途不一樣，流轉費也有較大差距。在水稻園區(qū)，8000畝水稻田流轉給了8個大戶，土地流轉費用是每畝350元，其他經(jīng)濟作物園，土地流轉費是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉費是每畝900元。
“現(xiàn)在土地流轉費不是談判談出來的，基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法，農民基本說不上話，只能單向接受。”一些人士直言不諱地說。記者采訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在土地流轉年限短則一年，多則五六年，少數(shù)十年以上；利益分配模式基本采用保底流轉費的做法，部分采用“保底流轉費+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環(huán)節(jié)，農民處在了土地流轉收益的末梢，與流轉公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機制，出現(xiàn)了“農戶得利過小、流轉公司(大戶)得利過大”的利益格局。
原江蘇省委農工部部長、資深“三農”問題專家吳镕說，目前的流轉利益分配模式，農民是默認的。但隨著土地要素、糧食產品等價格上漲，農民的意識會覺醒，到那時可能出現(xiàn)新的利益紛爭，所以土地流轉機制上，要留給農民分享利益增長的“活口子”。
“陽光流轉”正破題
一段時期以來，土地流轉大多局限在農戶與農戶之間，流轉與被流轉間通常是口頭約定，缺少規(guī)范，而且土地流轉往往沒有備案，一旦發(fā)生糾紛，調處困難。針對這一情況，一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉程序。
江蘇省東海縣2008年初在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉服務中心，中心的主要職能是負責全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉信息搜集與發(fā)布，提供交易場所和規(guī)范的合同文本，指導流轉過程。東海縣副縣長王夫玉說，服務中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉的勢頭，新增農業(yè)項目的流轉雙方基本都愿意到服務中心進行規(guī)范交易。東海縣已有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務中心完成流轉土地3000畝以上，駝峰鄉(xiāng)已流轉了8160畝。鄉(xiāng)長樊平說，土地流轉服務中心讓土地承包經(jīng)營權流轉成為有形市場，農民的流轉權益得到較好保障。
土地股份合作社是沿海等發(fā)達地區(qū)在土地流轉中出現(xiàn)的又一個新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發(fā)展較快，張家港市已成立了39個土地股份合作社，昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉農戶對外談判的一個主體，按照社員代表大會的授權決定土地流轉相關事宜。
一些專業(yè)人士認為，由于中介組織嚴重缺失，土地流轉初期的規(guī)范建設需要政府來引導，無論是成立服務中心還是成立土地股份合作社，沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉市場化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導變成領導，否則就形成了干預，最終會把土地流轉的風險轉移到政府頭上來。
農民盼望“交易平臺”
農民日益增多的流轉需求因信息不暢而得不到滿足，這是當前土地流轉中的一個突出問題。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道紅家里有6畝地，由于孩子都在外打工，老兩口一直想把地流轉給別人種，但苦于沒有這方面的信息和服務機構。老汪告訴記者，明年無論如何自己不種了，看看鄰居誰愿意種就給誰，象征性要點口糧就罷了。老汪的困惑帶有普遍性，目前多數(shù)地方農村都沒有建立土地流轉信息平臺，誰要流轉，誰來流轉，信息對不上茬。現(xiàn)在通常的操作辦法是，有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村，通過鎮(zhèn)村再去組織土地流轉。而一般情況下，究竟有多少農戶愿意流轉土地，底數(shù)不清，外界也沒有渠道可以獲悉。
針對土地流轉發(fā)展速度快的實際，有關人士建議三項工作需啟動：一是把土地流轉納入法制化軌道，江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營權流轉辦法，但全國性的法規(guī)文件還沒有，建議在國家層面制定出臺土地流轉的配套法規(guī)，以此來約束土地流轉用途、土地流轉程序、土地流轉風險、土地流轉規(guī)模；二是大力發(fā)展土地流轉中介服務機構，為土地流轉提供合同服務、法律服務、競價服務、糾紛仲裁服務、風險保障服務，保障農民利益不受損害，確保土地流轉朝健康方向發(fā)展；三是逐步建立區(qū)域性甚至全國性的土地流轉信息交易平臺，當前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉信息采集系統(tǒng)，準確掌握基層土地流轉的新態(tài)勢和新情況。另外，在信息采集的基礎上，要在縣鄉(xiāng)兩級建立土地流轉公共服務平臺，把土地流轉需要的各種服務要素引入到平臺上，引導土地流轉雙方運用市場化的手段完成土地經(jīng)營權交易，確保雙方利益有一個合理的平衡點。在適當?shù)臅r候，省級乃至全國土地流轉交易平臺也要順勢而建。
“非糧化”勢頭不減
一些地方在土地流轉中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)等。土地流轉中的“非糧化”勢頭不減。
記者在江蘇東海縣駝峰鄉(xiāng)土地流轉服務中心拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農業(yè)項目計劃建設情況”一覽表，表中所列的項目分別是：南京金榜集團休閑觀光農業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬畝)，5個項目流轉耕地就超過了全鄉(xiāng)的10%以上。從項目內容上不難看出，雖然土地用途仍然屬于“農業(yè)范疇”，但種經(jīng)濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產值在3000元至4000元之間，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產養(yǎng)殖等，種水稻、小麥難以產生這么高的效益。
在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會會長喬宗禮說，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農民都愿意把土地流轉過來養(yǎng)泥鰍，他們除了拿固定的流轉費外，還在企業(yè)打工掙工資，也有些農戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍，由協(xié)會負責收購和銷售。當記者問“都養(yǎng)泥鰍糧食生產怎么保障”時，站一旁的鎮(zhèn)黨委書記夏新宇接過話茬說，全鎮(zhèn)9800個農戶，有6000戶被協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍，流轉土地2.1萬畝(全鎮(zhèn)耕地3.4萬畝，流轉土地中含部分水面)，產值12億元，農民人均純收入從泥鰍產業(yè)就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%。“比較效益就是導向，對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，不可能干預農民應該種什么，不種什么。”夏新宇說。
對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動，江蘇省政協(xié)秘書長、原農林廳廳長劉立仁認為，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協(xié)會、農戶對企業(yè)、農戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構成實質性影響，但這個苗頭要給予重視。關鍵是如何處理高效農業(yè)與糧食種植的關系，如何掌握流轉的“度”，核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題。 |