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[進(jìn)入聚焦新時(shí)期農(nóng)村改革專(zhuān)題]
我國(guó)自2004年開(kāi)始實(shí)施糧食直補(bǔ)以來(lái)，惠農(nóng)補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大，但資金、項(xiàng)目分散，整合難度大，投資效益低，政策效應(yīng)難以收到預(yù)期效果。基層干部提出，各項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放的方式有待改進(jìn)。
“糧補(bǔ)”變成了“地補(bǔ)”，種花養(yǎng)魚(yú)照樣拿補(bǔ)貼，不少地方引發(fā)土地糾紛
解決“三農(nóng)”問(wèn)題和確保糧食安全一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，2004年中央以一號(hào)文件的形式，正式確定了對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼的政策，隨后中央連續(xù)出臺(tái)政策，多予、少取、放活，梯次構(gòu)建支農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制，種糧補(bǔ)貼也由最開(kāi)始的糧食直補(bǔ)，增加到農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等，2008年該四項(xiàng)補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)950多億元，比上年增長(zhǎng)85%。
盡管?chē)?guó)家對(duì)各地如何具體運(yùn)作糧食直補(bǔ)政策提供了幾種可供選擇的方式：按計(jì)稅面積、按計(jì)稅常產(chǎn)面積或者按照糧食實(shí)際種植面積補(bǔ)貼，但記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于按計(jì)稅面積補(bǔ)貼的方法比較簡(jiǎn)單方便，河南、湖南、湖北等地大都按這一方法，即使其他有地方按計(jì)稅常產(chǎn)面積也多結(jié)合計(jì)稅面積。
按計(jì)稅面積簡(jiǎn)單方便，卻不盡科學(xué)。糧食主產(chǎn)區(qū)在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，部分原來(lái)沒(méi)有列入計(jì)稅面積的種糧農(nóng)田，或者大包干時(shí)肥瘦搭配的折畝田，同樣種了糧食，這次就未能享受到糧食直補(bǔ)政策的好處，農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)很大。湖南部分湖區(qū)的一些甩畝田、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)養(yǎng)老田、水庫(kù)移民田等，原先都未納入計(jì)稅面積，但在國(guó)家發(fā)展糧食生產(chǎn)政策的激勵(lì)下，大都種了糧食，其中僅岳陽(yáng)市這類(lèi)農(nóng)田就有2萬(wàn)多公頃。按照政策，這些田都得不到補(bǔ)貼。
河南對(duì)農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼資金也是依據(jù)2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)核定的計(jì)稅面積標(biāo)準(zhǔn)確定的，實(shí)際中卻出現(xiàn)了雖然納稅，但土地上不再種糧的土地(如種植果樹(shù)、蔬菜、中藥材、高效農(nóng)業(yè)、花卉、畜牧業(yè)養(yǎng)殖等)也得到補(bǔ)貼的現(xiàn)象。在湖北洪湖、湖南洞庭湖區(qū)，原來(lái)種水稻的農(nóng)田不少已改為收益高的水產(chǎn)養(yǎng)殖，按照政策，也照樣可拿補(bǔ)貼。
河南省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師魏仲生說(shuō)，糧食直補(bǔ)按稅面積或計(jì)稅常產(chǎn)面積為依據(jù)，與糧食生產(chǎn)和銷(xiāo)售不掛鉤，已偏離了糧食補(bǔ)貼的內(nèi)涵，實(shí)質(zhì)是對(duì)全體農(nóng)民實(shí)行“撤胡椒面”式的“普惠”補(bǔ)貼，有悖于國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策初衷，起不到作用。
因?yàn)檠a(bǔ)貼是針對(duì)土地本身而不是實(shí)際種糧農(nóng)民，“糧補(bǔ)”變成了“地補(bǔ)”，不少地方還引發(fā)土地糾紛。過(guò)去許多長(zhǎng)年在外打工將土地棄耕的農(nóng)民，紛紛向?qū)嶋H種田農(nóng)民要土地。湖北監(jiān)利縣大垸龍鄉(xiāng)農(nóng)民張東海，十多年來(lái)一直在外面做理發(fā)生意，他家6畝土地棄耕。為有人能替交農(nóng)業(yè)稅，村里就求人代耕，在第二輪延包時(shí)給了其他人。由種田倒虧到不納稅還有補(bǔ)貼，張東海就回鄉(xiāng)要田，起訴縣政府，要求撤銷(xiāo)其土地延包行為。這樣的糾紛和訴訟，在各地都比較普遍，有勝訴的，有敗訴的，也有不服判決到處上訪告狀的。
湖南常德市灌溪鎮(zhèn)湯家坪村支部書(shū)記廖金云談起種糧補(bǔ)貼，喜憂(yōu)交加。喜的是國(guó)家現(xiàn)在真正關(guān)心農(nóng)民，憂(yōu)的是因補(bǔ)貼引發(fā)了很多矛盾，調(diào)解很麻煩，工作壓力大。村里有一場(chǎng)因要補(bǔ)貼而討地的官司打了幾年還沒(méi)了斷；有個(gè)種田能手流轉(zhuǎn)種了70畝田，也只能拿自己承包3畝田的補(bǔ)貼。她說(shuō)，現(xiàn)在一些人爭(zhēng)著要田，并不是真的想種田，而是想要補(bǔ)貼款，而真正種糧的人卻沒(méi)得好處。“城里土地兩年不開(kāi)發(fā)可以由政府無(wú)償收回，農(nóng)村土地撂荒多年沒(méi)有事，他還可以理直氣壯要補(bǔ)貼？”廖金云對(duì)此不解。
現(xiàn)在最需要改造基層水利設(shè)施，但目前最大的投入是國(guó)土整治，農(nóng)民笑話(huà)，“你們把田整成飛機(jī)場(chǎng)，溝里不來(lái)水，看你能打幾斤糧食？”
糧食主產(chǎn)區(qū)的基層干部反映，建設(shè)項(xiàng)目由地方配套資金是多年堅(jiān)持的做法，對(duì)于調(diào)動(dòng)上下積極性、強(qiáng)化地方投資約束發(fā)揮了積極作用。這一政策在調(diào)控余地較大的省級(jí)層面具有合理性，但到縣鄉(xiāng)基層，配套往往成了一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，于是形成一個(gè)“怪圈”：要想爭(zhēng)取到項(xiàng)目，必須承諾能拿出配套資金；但項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，真要是嚴(yán)格按照要求配套，縣鄉(xiāng)根本無(wú)力承擔(dān)。上級(jí)明明知道基層沒(méi)有能力配套，卻不得不這樣要求；基層也明明知道不可能拿出配套資金，也不得不這樣承諾，項(xiàng)目拿到手再想辦法。
盼項(xiàng)目怕項(xiàng)目還依賴(lài)項(xiàng)目，不少基層干部抱有十分矛盾的心態(tài)。湖南省常德市委政研室副主任劉敏華說(shuō)，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)完全靠財(cái)政撥款，每年缺口在70萬(wàn)元，鄉(xiāng)黨委書(shū)記的基本任務(wù)是跑錢(qián)，我們調(diào)查桃源縣一個(gè)鄉(xiāng)，干部19人，3人看家，16人到外面跑項(xiàng)目。鄉(xiāng)里跑來(lái)的項(xiàng)目資金往往只有賬面上的60%，另外40%可能會(huì)毀掉一部分干部。
給“配套”解套，是縣鄉(xiāng)干部的普遍呼聲。湖北省監(jiān)利縣去年農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金有：國(guó)土1億元，水利6000萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)1000多萬(wàn)元，沼氣等“三改”3億多元，要求縣級(jí)平均30%配套投入，算下來(lái)就是1億元，而去年全縣一般預(yù)算收入1億元。當(dāng)?shù)馗刹空f(shuō)：“我們不吃不喝，全部拿出來(lái)，也不夠配套。”
項(xiàng)目資金帶有濃厚的部門(mén)色彩，難以用到刀刃上。監(jiān)利縣副縣長(zhǎng)張道毅說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最需要的是改造基層水利設(shè)施，但目前最大的投入是國(guó)土整治，農(nóng)民笑話(huà)我們，“你們把田整成飛機(jī)場(chǎng)，溝里不來(lái)水，看你能打幾斤糧食”，這好比給有胃病搞面部整容，國(guó)家花了很多錢(qián)，效果不明顯。
湖北省委農(nóng)辦政策處處長(zhǎng)章新國(guó)說(shuō)，當(dāng)前“三農(nóng)”資金投入存在“四多四少”的問(wèn)題，一是中央、省級(jí)財(cái)政投入多，縣市財(cái)政配套投入少，“上進(jìn)下退”的問(wèn)題比較突出；二是農(nóng)村投入的多，農(nóng)業(yè)投入的少，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金“瓶頸”障礙依然存在；三是財(cái)政投入增加多，金融投入增加少，有效引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)加大投入的辦法不多；四是國(guó)家投入多，村級(jí)集體投入少，建立資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的任務(wù)還很艱巨。
“加法”變乘法 投入求長(zhǎng)效
四川成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)中大膽探索，深化了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資體制的改革。成都市整合各級(jí)財(cái)政投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的各類(lèi)資金，組建市縣兩級(jí)國(guó)有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的投融資平臺(tái)。農(nóng)投公司對(duì)一些有市場(chǎng)前景的農(nóng)業(yè)集體項(xiàng)目投入“風(fēng)險(xiǎn)股金”，但不參與分紅，數(shù)年后股金抽走，增值部分的股權(quán)留給村集體，它不參與經(jīng)營(yíng)，但履行監(jiān)管職責(zé)。以此發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。
2006年以來(lái)，成都市還通過(guò)市縣兩級(jí)財(cái)政注冊(cè)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，通過(guò)擔(dān)保機(jī)制，在銀行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間架起橋梁，使財(cái)政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)資本向農(nóng)業(yè)積聚。邛崍市擔(dān)保公司所收受的抵押包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地、房屋產(chǎn)權(quán)、土地種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)收益、農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)施、集體經(jīng)濟(jì)組織信用等等。去年擔(dān)保資金近2000萬(wàn)元，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)資金達(dá)1.6億元。
四川大學(xué)博導(dǎo)蔣永穆教授說(shuō)，成都探索最值得借鑒的一點(diǎn)在于，財(cái)政投入資金通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作方式得到了乘數(shù)級(jí)的放大和倍增。
基層干部建議，改革“三農(nóng)”投入體制宜采取如下措施：一是中央、省級(jí)財(cái)政投入總量要大幅增加，減少直至取消縣及縣以下的比例；二是提高土地出讓金用于農(nóng)業(yè)的比例，逐步改變出讓金部門(mén)支配力過(guò)大的狀況；三是新增加的投入應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)民素質(zhì)提高工程等；四是制訂明確投入政策，適當(dāng)賦予縣市項(xiàng)目資金支配權(quán)。 |