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| 寧夏舉行大型宣傳咨詢服務(wù)活動紀(jì)念第17個(gè)“全國土地日”。新華社發(fā) 張萬靜
攝 | 城市的不斷擴(kuò)張，正在吞噬著大片大片的農(nóng)田。近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬甚至上千萬畝。
根據(jù)國土資源部提供的土地變更調(diào)查結(jié)果，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國的耕地?cái)?shù)量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。人們擔(dān)心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？
6月25日全國第17個(gè)“土地日”之際，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時(shí)說，今年“土地日”的主題是：“節(jié)約集約用地，堅(jiān)守耕地紅線。”為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全，我國的耕地?cái)?shù)量不能低于18億畝，我們一定要守住這條紅線。
守紅線要動真格
節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。溫家寶總理在今年《政府工作報(bào)告》中明確指出，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。
有人以為，守住18億畝耕地紅線，這不過是一個(gè)號召性的口號。歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線，又不止一次地失守。這一次會不會失守呢？
讓許多人沒想到的是，2006年9月6日，在國務(wù)院召開的常務(wù)會上，國土資源部上報(bào)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準(zhǔn)《綱要》的決定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求從長計(jì)議、加強(qiáng)研究、繼續(xù)推進(jìn)，編制歷史性、危機(jī)性、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃。并且強(qiáng)調(diào)，18億畝耕地的紅線堅(jiān)決不能突破，不僅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更長時(shí)間。
為什么要把耕地保有量紅線定在18億畝而不是更低？
據(jù)專家測算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，需要耕地?cái)?shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實(shí)現(xiàn)糧食95%的自給目標(biāo)——這是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標(biāo)，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。
根據(jù)2006年公布的中國國土資源公報(bào)，全國現(xiàn)有耕地18.31億畝，離18億畝的紅線僅有3100萬畝的空間。而去年的土地變更調(diào)查表明，過去的一年我們又減少了460.2萬畝，我國的耕地面積已降至18.27億畝。
如此看來，18億畝耕地，是一個(gè)并不寬裕的數(shù)字。而根據(jù)國土資源部與國家相關(guān)部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降一個(gè)百分點(diǎn)。
關(guān)鍵是把“占一補(bǔ)一”落實(shí)到位
然而，保住耕地并非易事。我們過去曾一次次設(shè)定過耕地總量紅線，卻又一次次地失守紅線。
以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規(guī)劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。結(jié)果，剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，比當(dāng)時(shí)設(shè)置的紅線少了0.1635億畝。
不得已，國家在“十五”開局之年又把2010年要保19.2億畝耕地的目標(biāo)“提前”到2005年。結(jié)果呢？到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝。
一次次設(shè)置，又一次次突破。在一些人看來，保住18億畝耕地這個(gè)紅線幾乎是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。國土資源部規(guī)劃司一位負(fù)責(zé)人說：“這是可以實(shí)現(xiàn)的，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，在18億畝必保的基點(diǎn)上把握好新的平衡。”
新的平衡觀包括退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整。據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全國共有25度以上坡耕地9100萬畝。國土資源部2000年組織的“西部地區(qū)耕地后備資源與坡耕地調(diào)查”表明，西部地區(qū)還有2850萬畝15度至25度的坡耕地，也需要根據(jù)條件和可能退耕。另外，全國還有4500萬畝左右嚴(yán)重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來，全國總計(jì)需要退耕約1.6億畝。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》提出，到2010年前退耕7500萬畝，2050年前全部完成退耕任務(wù)。
事實(shí)上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達(dá)8065萬畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標(biāo)是3500萬畝。如果按照這個(gè)目標(biāo)，僅是生態(tài)退耕一項(xiàng)，就突破了18億畝的耕地紅線。國家林業(yè)部門今后會更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農(nóng)戶不再伐林種地，而不是繼續(xù)擴(kuò)大退耕還林的面積。
“只要在這個(gè)問題上形成共識，保住18億畝耕地的任務(wù)就完成了一多半。”國土資源部規(guī)劃司的一位負(fù)責(zé)人這樣認(rèn)為。他還提出，完成這個(gè)任務(wù)的另一個(gè)著力點(diǎn)是非農(nóng)建設(shè)用地“占一補(bǔ)一”的落實(shí)。根據(jù)我國土地管理的法律法規(guī)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須“占一補(bǔ)一”，以實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。2005年，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地460萬畝，比建設(shè)占用和災(zāi)毀耕地多出了61.6萬畝。整個(gè)“十五”期間，全國補(bǔ)充耕地為2140萬畝，也超過了建設(shè)占用耕地和災(zāi)毀耕地的綜合。
“占一補(bǔ)一”，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是后備資源，二是資金。國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說，從目前的情況看，這兩點(diǎn)是有保證的。國土資源部頒布實(shí)施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》確定，全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的潛力為2.01億畝，其中土地整理潛力約9000萬畝；土地復(fù)墾潛力約2300萬畝，其中集中連片土地復(fù)墾潛力約610萬畝；土地開發(fā)潛力約8800萬畝。而在資金方面，“取之于土，用之于土”的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金近年不斷增加，今年增加的幅度更大。
這一切，無疑給“占一補(bǔ)一”提供了可靠的保證。
節(jié)約集約用地是惟一出路
自2003年以來，有關(guān)我國經(jīng)濟(jì)過熱的警告就不絕于耳。以“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”和部分行業(yè)產(chǎn)能過剩突出為典型的新一輪經(jīng)濟(jì)過熱和失衡現(xiàn)象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴(yán)，又給經(jīng)濟(jì)過熱、盲目投資等提供了土地。
國土資源部部長徐紹史說，守住18億畝耕地紅線，意味著嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，制止建設(shè)用地的過度擴(kuò)張，約束盲目建設(shè)、濫上項(xiàng)目、固定資產(chǎn)投資過熱、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放等行為，保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
但在許多地方，投資擴(kuò)張、用地?cái)U(kuò)張的沖動依然不減。因此，當(dāng)國務(wù)院決定暫緩批準(zhǔn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，要求編制出“一個(gè)危機(jī)性規(guī)劃，歷史性規(guī)劃，對子孫后代負(fù)責(zé)的規(guī)劃”時(shí)，許多地方卻在要求加快修編步伐，從規(guī)劃上做大用地的盤子。
西部某省會城市說，根據(jù)上一輪土地利用總體規(guī)劃，該市建設(shè)用地指標(biāo)只有13.5萬畝，而截至2005年年底該市非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地已達(dá)到20.7萬畝。該市實(shí)際耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積都已經(jīng)低于規(guī)劃確定的目標(biāo)，因此建議盡快評審?fù)ㄟ^該市新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱。
東北某省認(rèn)為，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已不能適應(yīng)發(fā)展需要，突出表現(xiàn)在：一是單獨(dú)選址建設(shè)“擠占”城鎮(zhèn)用地規(guī)劃指標(biāo)，部分城市已沒有規(guī)劃指標(biāo)可用。二是“十一五”期間，還將有一大批重點(diǎn)項(xiàng)目投入建設(shè)，僅今明兩年就需建設(shè)31項(xiàng)國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和100余項(xiàng)省以下單獨(dú)選址重點(diǎn)項(xiàng)目。
專家認(rèn)為，在這種種建議的背后，是一些地方對用地的強(qiáng)烈沖動。如果批準(zhǔn)了新的土地利用總體規(guī)劃，則可能為一些地方繼續(xù)粗放用地提供了方便。那么，既要保護(hù)耕地、控制土地供應(yīng)總量，又要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？
國土資源部部長徐紹史表示，節(jié)約集約用地，堅(jiān)守耕地紅線，必須按照依法依規(guī)、有保有壓的原則，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門。必須大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。要按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、節(jié)約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設(shè)用地。要建立完善節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)體系。
專項(xiàng)調(diào)查表明，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地107.93萬畝，空閑土地82.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，以上三類土地總量近400萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。
顯然，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，逼著人們走向科學(xué)發(fā)展、科學(xué)用地，逼著各地從存量土地中挖潛力。 |