|
中國第一張“地票”成交
今天，重慶市君豪酒店，080001號地票競拍現(xiàn)場高潮迭起。報(bào)價按小學(xué)生數(shù)數(shù)的節(jié)奏快速刷新，1280萬元的起拍價，不到半分鐘就經(jīng)10多次競價而迅速飆升到2000萬。
最終3號競買人報(bào)出了2560萬元——相當(dāng)于每畝8．53萬元的價格，并最終成交。
頓時，現(xiàn)場掌聲雷動，在中共中央政治局委員、重慶市委書記薄熙來等領(lǐng)導(dǎo)，以及數(shù)十家新聞媒體的關(guān)注和見證下，中國第一宗地票交易以起拍價翻一番的價格成交。這也是今天成立的農(nóng)村土地交易所的第一筆交易。交易中的“地票”，是重慶市江津區(qū)一宗面積為300畝的農(nóng)村土地。
此刻，時針指向11時38分，中國的土地交易迎來一個歷史性時刻。
眾所周知，城市普遍存在建設(shè)用地“需求饑渴癥”，億萬打工農(nóng)民也有土地流轉(zhuǎn)的急切需求。而制約土地流轉(zhuǎn)的癥結(jié)在于缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺和配套政策支撐。以農(nóng)村土地交易所成立為標(biāo)志的重慶土地流轉(zhuǎn)新政，是迄今為止破解土地有序流轉(zhuǎn)難題最有操作性的方案之一，在我國現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，用“地票”進(jìn)行交易嘗試，其意義在于為土地流轉(zhuǎn)尋找解決路徑。
所謂“地票”，是包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。
土地交易所高調(diào)成立
去年5月，重慶成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，便開始積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用問題。
中共中央政治局委員薄熙來到任重慶市委書記后，基于廣泛調(diào)研，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地有效利用的設(shè)想。
重慶市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆牽頭的工作小組提出的初步方案得到了充分肯定。6月，國家調(diào)研組調(diào)研后，贊成“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，探索開展地宗交易和指標(biāo)交易，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場”，這為重慶進(jìn)行土地改革提供了制度空間。
8月，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶的探索得到支持。經(jīng)過多次完善，11月17日，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》經(jīng)市政府常務(wù)會議通過。
11月25~26日，中共重慶市委三屆四次全委會上，為土地交易定調(diào)。薄熙來在會上說，深化改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力，要在土地和林權(quán)改革上重點(diǎn)突破。
他說，中央關(guān)于土地承包“長久不變”的實(shí)質(zhì)，就是確保農(nóng)民的土地權(quán)益。要加快建立土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，鼓勵農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以多種形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。他特別強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行中央的“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得不改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，探索推行全市范圍的耕地占補(bǔ)平衡制度，設(shè)立農(nóng)村土地交易所等試驗(yàn)，用市場化的辦法來科學(xué)發(fā)現(xiàn)土地的價格，使農(nóng)民權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中得到保障。
國土資源部副部長鹿心社將農(nóng)村土地交易所的成立概括為“意義大、責(zé)任大”。
農(nóng)民也可“攜地”入市
牽頭搭建相關(guān)制度框架的重慶市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆介紹說，新誕生的重慶農(nóng)村土地交易所由重慶市政府出資成立，系非營利性事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，但有董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理模式。
交易所的使命是建立農(nóng)村土地交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。為加強(qiáng)對交易所的監(jiān)督管理，重慶市政府專門成立了農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會，交易所還得接受土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
重慶農(nóng)村土地交易所將主要從事“地票”交易。“地票”交易必須在土地交易所里進(jìn)行，并到所在土地行政主管部門登記備案。
通過交易購得的“地票”，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在“落地”時沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但這得以符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為前提，并辦理征收專用手續(xù)。
顯然，“地票”主要是相對于農(nóng)村建設(shè)用地而言的，對于那些生產(chǎn)性土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，交易所將在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益前提下，提供服務(wù)。
實(shí)際操作中，對“地票”的主體并未加以限制，這意味著，一家一戶的農(nóng)民也可“攜地”入市。
集體土地必須多數(shù)同意才能成為“地票”
在重慶土地改革的制度設(shè)計(jì)中，“地票”是其中最大、也是最重要的創(chuàng)新。
按規(guī)定，“地票”必須符合兩個前提：
一是凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請耕地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。
二是凡農(nóng)戶申請宅基地復(fù)墾，必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來源，并且有所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料，避免宅基地復(fù)墾整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問題。
而“地票”的產(chǎn)生，則必須經(jīng)過4道關(guān)口：
首先，國土部門編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)過市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
其次，由農(nóng)村土地權(quán)利人向區(qū)縣國土部門提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地。
第三，土地復(fù)墾后，復(fù)墾方向區(qū)縣國土部門提出質(zhì)量驗(yàn)收申請。
最后，區(qū)縣國土部門組織驗(yàn)收，合格后，向市級國土部門申請確認(rèn)，并由其核發(fā)“地票”。
“地票”交易如何保障農(nóng)民權(quán)益
十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定對征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等提出了改革的方向。
土地改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，“慎之又慎”是必須堅(jiān)持的重要原則。土地流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益已成為高層和民間的共識。在“地票”交易過程中，如何保護(hù)農(nóng)民利益？
“重慶模式”打出的第一張牌是限定底價，上不封頂。重慶政府將在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定出全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地的基準(zhǔn)價格。如果交易價格低于基準(zhǔn)價格時，土地所有者有權(quán)優(yōu)先回購。
同時，通過明晰的政策規(guī)定，確保土地交易的收益真正到農(nóng)民手中。重慶規(guī)定：不同形式的農(nóng)村土地交易，交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。其中，耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益，主要用于農(nóng)民社會保障和新農(nóng)村建設(shè)等。
整個運(yùn)作過程，都將依法、自愿、有償，公開、公平、公正的基本原則。
顯然，“重慶模式”中，土地交易所成為交易市場的組織者，制定游戲規(guī)則，農(nóng)民作為交易的一方真正參與到土地交易中，這也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的最大化。
同時，政府將對“地票”交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，以和現(xiàn)有國有土地管理制度銜接。
交易的核心是“先造地后用地”
“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”已成為推進(jìn)農(nóng)村土地改革的方向之一。“三個不得”——即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得不改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益——為相關(guān)探索規(guī)定了邊界。
探索中的“重慶模式”，以“地票”為軸心實(shí)施的土地經(jīng)營權(quán)交易制度改革，沿著該政策指向出臺了操作層面的抓手，勢必對中國土地制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
現(xiàn)實(shí)中，各地普遍存在農(nóng)村建設(shè)用地存量大的問題，并有相當(dāng)一部分因農(nóng)民舉家外出打工而荒蕪、閑置，造成極大浪費(fèi)，這是“重慶模式”運(yùn)作的重要空間。顯然，通過“地票”的市場化流轉(zhuǎn)，將有助于盤活農(nóng)村存量土地，進(jìn)而通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為城市擴(kuò)張尋求更大突破。
從最樂觀的角度看，重慶的探索有望成為突破式的改革：幫助農(nóng)村沉睡的土地資本實(shí)現(xiàn)價值，外出務(wù)工的農(nóng)民把老家廢棄的農(nóng)村宅基地、基本用地通過“地票”交易得到一筆可觀的收入，在城鎮(zhèn)購房或租房。
黃奇帆分析說，指標(biāo)概念及交易制度的設(shè)計(jì)，是設(shè)計(jì)重慶農(nóng)村土地交易所制度中最重要的改革創(chuàng)新，它的意義和作用，主要表現(xiàn)在4個方面：
首先，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。
“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，耕地面積沒有減少，保護(hù)耕地的力度更大、效果更好。
一方面，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題；另一方面，城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏增加，緩解城市建設(shè)用地緊張的矛盾，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。
目前，重慶人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，就可節(jié)約出170平方米的建設(shè)用地。
如果重慶2300萬農(nóng)村戶籍人口中，有1000萬人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，按“地票”模式，則將節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，相應(yīng)增加250多萬畝耕地。
第二，城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。
土地以指標(biāo)形式，通過土地交易所公開交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目的。
第三，重慶土地新政將保護(hù)農(nóng)民收益。
堅(jiān)持國家土地制度，依法保障農(nóng)民的占有、使用、收益等權(quán)利。土地指標(biāo)交易將不改變土地權(quán)屬、不改變現(xiàn)行土地制度，充分兼顧國家、集體和農(nóng)民的利益。
第四，激活城鄉(xiāng)要素市場，完善城鄉(xiāng)市場體系。
土地交易所成立后，通過開展遠(yuǎn)距離、大范圍的土地資源優(yōu)化配置，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動的資本。土地作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，一旦流動起來，必然帶動農(nóng)村要素市場的發(fā)育，有力地推動農(nóng)村資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場的建設(shè)。
西南政法大學(xué)副教授曹興權(quán)博士認(rèn)為，“重慶模式“的土地流轉(zhuǎn)政策意義重大，一是農(nóng)村集體土地將成為中國城市新增土地的基本來源，由此將形成公開化的中國村鎮(zhèn)房市和構(gòu)建中國房市的全流通格局，二是為解決實(shí)際占地?cái)?shù)以億畝計(jì)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建構(gòu)全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)體系，使土地使用權(quán)成為全新的商品權(quán)利體系提供一條可操作的途徑。
本報(bào)重慶12月4日電 |