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3月31日，律師程海向國務(wù)院、公安部、北京市人大常委會(huì)和政府寄出建議書稱，包括暫住證制度在內(nèi)的現(xiàn)行的戶籍登記制度違反了《中華人民共和國戶口登記條例》等多部上位法，因此建議書要求廢止暫住證規(guī)章。
此前的2月25日，供職于北京市正海律師事務(wù)所的程海以制發(fā)暫住證行為違法為由，將北京市公安局及下屬昌平區(qū)分局訴上法庭。此案被媒體稱為“戶口遷移第一案”。
此舉引起社會(huì)各界對戶籍制度改革的討論，中國青年報(bào)記者也就此采訪了多位專家。采訪中，專家們普遍認(rèn)為，單純放開戶籍是沒有意義的，剝離附加在戶口上的各種不公平政策，為戶口“松綁”，比放開戶籍登記更重要。
一紙戶口承載多種利益
在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)，多位專家表示，戶口本來只是記載公民基本信息的載體，但如今卻成為政府部門限制非本地戶口公民一些權(quán)利的工具，甚至成為不少人謀利的工具。
程海說：“在網(wǎng)上，大學(xué)生留京戶口指標(biāo)售價(jià)2萬－3萬元，據(jù)說幫助辦理遷戶入京的市場價(jià)格是人均10萬－12萬元，有些地方政府也大規(guī)模出售‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’戶口，轉(zhuǎn)一人收費(fèi)是幾千至幾萬元。”
來自安徽的十一屆全國人大代表錢永言就曾為自己買過戶口。他本是安徽省明光市某村村民，后來養(yǎng)殖致富，廠子開到明光市，一家人搬到市里居住。但苦于沒有城市戶口，感覺處處不便的他終于下決心，花了幾萬元買了明光市的城市戶口。
錢永言說，公民在其戶口地以外的城市工作和居住，當(dāng)?shù)亟逃姓块T和部分學(xué)校、部分行政機(jī)關(guān)和企業(yè)、部分勞動(dòng)保障部門，借口常住戶口不在本地，對外地戶口公民及其子女在教育、就業(yè)、社會(huì)保障方面長期進(jìn)行不公平對待。
“我從合肥到北京工作已經(jīng)5年了，雖然已經(jīng)在昌平區(qū)置下家業(yè)，但戶口還在合肥。”程海就以自己為例說，“這給我的工作和生活帶來諸多不便。在北京安裝固定電話、子女上學(xué)、辦理社會(huì)保險(xiǎn)等受到限制；換領(lǐng)身份證、辦理出國護(hù)照、參加地方人大代表選舉選民登記等都要回合肥辦理。”
錢永言則直言：“社會(huì)上通常所說的附加在戶口上的各種利益，實(shí)際是附加在戶口上的各種違法行為。”
戶口導(dǎo)致的各種不公平是政策本身的問題
但是，中國人民公安大學(xué)治安系教授王太元卻認(rèn)為，把所有問題都推到戶口上是不公平的。他說：“目前，社會(huì)上各種濫用戶口門檻的政策都不是由公安部門決定的，因戶口導(dǎo)致的各種不公平是政策本身的問題。”
王太元表示，從1958年到現(xiàn)在，戶口從來都不是公安一家在管的，戶口政策是各級(jí)政府制定的，公安部門只是一個(gè)執(zhí)行者，只是將公民的信息按照規(guī)定進(jìn)行錄用和管理。王太元說：“公安部門改變不了各地政府的任何決定。買房要戶口，上學(xué)要戶口，這些都不是公安部門要求的，把這些統(tǒng)統(tǒng)算到戶口登記制度上合理嗎？”
王太元說，戶口和身份證一樣，只是一個(gè)信息的代碼，戶口本身并沒有什么高低貴賤之分。但如果以戶口為由，在各種社會(huì)政策上設(shè)置門檻，進(jìn)行區(qū)別待遇，那就是不對的，但戶口本身并非罪魁禍?zhǔn)住Ｍ跆e例說。同樣作為北京市民，東城區(qū)和西城區(qū)市民戶口上沒有本質(zhì)區(qū)別，但東城區(qū)的市民子女到西城區(qū)的學(xué)校讀書，就要多交幾萬元的贊助費(fèi)，這跟戶口有關(guān)系嗎？
以暫住證為例，王太元認(rèn)為，暫住證只是反映公民在某個(gè)地方暫時(shí)居住這個(gè)特定事實(shí)，是為了便于相關(guān)部門了解信息并進(jìn)行管理，本身沒有歧視的意思。但一些企業(yè)卻要求本市戶口正式就業(yè)，憑暫住證臨時(shí)就業(yè)，這并非暫住證的錯(cuò)。對于辦暫住證收費(fèi)的問題，王太元也認(rèn)為，收費(fèi)政策是由各級(jí)政府做出的，公安部門只是執(zhí)行者。
近年來，浙江、重慶等地在戶籍制度改革方面做出許多探索。如浙江省在今年年初全面取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，推行統(tǒng)一的居住證制度。王太元認(rèn)為，居住證方面放寬了對外來人口的一些限制，是有一定進(jìn)步的，但很多問題還是無法從根本上解決。“如果只是形式上統(tǒng)一了戶口本，其背后附加的社會(huì)福利還沒變，在子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考等方面依然會(huì)有新的名義來進(jìn)行限制，那么，改革又有什么意義？”
剝離附加在戶口上的各種利益需要多方推動(dòng)
對如何剝離附加在戶口上的各種不公平政策，接受中國青年報(bào)采訪的專家們普遍認(rèn)為，戶籍制度改革不僅僅涉及法律層面的問題，更涉及廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)問題，因此戶籍制度改革是個(gè)系統(tǒng)工程，非公安一家之力可以解決。
全國政協(xié)委員、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長蔡繼明教授認(rèn)為，戶口捆綁了很多其他政策，承擔(dān)了許多本不應(yīng)當(dāng)具有的功能。“因此戶籍制度改革必須把附加在戶口上的各種政策剝離掉，這需要教育、公安、社保、醫(yī)療等部門協(xié)調(diào)制定出改革方案，逐步推進(jìn)”。
北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長姜明安認(rèn)為，與上位法嚴(yán)重沖突的我國現(xiàn)行戶籍制度能夠公然存在如此長的時(shí)間，是因?yàn)槠浔澈髲?fù)雜的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)原因。他特別提到，長期以來存在于行政部門內(nèi)部的傳統(tǒng)思想沒有徹底被服務(wù)型政府的理念所打破，一些公安機(jī)關(guān)仍然從自身利益出發(fā)，為了“方便管理”和“減少流民，力求穩(wěn)定”，人為增加對進(jìn)入本地的外來人口的限制。此外，盡管市場經(jīng)濟(jì)已運(yùn)行到了今天，但過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制度和觀念仍有殘余，社會(huì)資源仍然以戶口為依據(jù)。因此，要解決各種社會(huì)資源附著在戶口上的問題，姜明安認(rèn)為，根本出路還在建設(shè)更加完善的市場制度。
中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗建議，公安部門在未來的改革中可以嘗試整合身份證與戶籍，依靠更多現(xiàn)代技術(shù)，強(qiáng)化前者的信息承載功能，同時(shí)逐步改變“以戶籍來反映人口基本信息”的傳統(tǒng)思路，這樣不僅有利于公安部門更及時(shí)地掌握人口基本信息，還可以相應(yīng)緩解不少附著在戶籍上的問題。
中國人民公安大學(xué)法律系副教授齊小力認(rèn)為，應(yīng)加緊制定《戶籍法》，取消一切附加在戶籍制度上的其他功能，使戶口與利益脫鉤。
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心副主任湛中樂認(rèn)為，戶籍制度改革涉及對現(xiàn)有秩序的破壞，是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的事情，因此單靠政府自身的推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該有更多百姓參與進(jìn)來，形成更成熟有效的民意表達(dá)機(jī)制，來觸動(dòng)和推進(jìn)政府的此項(xiàng)改革。
新進(jìn)人口不僅消耗資源也在創(chuàng)造財(cái)富
現(xiàn)在有許多人擔(dān)心，放開戶口限制會(huì)使城市過度擁擠，造成新的社會(huì)問題。王太元說：“就說現(xiàn)在北京的房價(jià)，大家都覺得高，如果放開戶籍登記制度，天涯海角的人都可以擠到北京來，北京的人口可就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止現(xiàn)在的1700萬了。這么多的人口，你的交通承載能力、乃至環(huán)境承載能力夠用嗎？”
程海認(rèn)為，“放開戶口會(huì)使城市不堪重負(fù)”是荒唐的推測。“不能只看到新進(jìn)人口消耗社會(huì)資源，還必須看到他們所創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富。事實(shí)證明，新進(jìn)人口對城市發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。”程海說，“因?yàn)槟茉诔鞘写粝聛淼男逻M(jìn)人口，大多數(shù)是競爭力較強(qiáng)于原住民的青壯年，他們創(chuàng)造了大量財(cái)富，并通過納稅增加城市的財(cái)政收入。”
程海還認(rèn)為，城市的公共資源緊張，應(yīng)當(dāng)用新進(jìn)人口的納稅款擴(kuò)增道路、新建擴(kuò)建學(xué)校和醫(yī)院等來滿足需要，而不是限制人口進(jìn)入。“大多數(shù)人遷移都不是盲目的，是因?yàn)楫?dāng)?shù)厣鐣?huì)需要，才有可能立足。如果找不到合適的工作，自然會(huì)離開。這是由市場自然調(diào)節(jié)的，而非一定要行政手段設(shè)置不必要的門檻。”他說。
程海說：“有一點(diǎn)我實(shí)在想不通，你說我沒有北京戶口，不能和北京市民同等地享受教育、社保等政策，但這些公共服務(wù)是建立在公民納稅的基礎(chǔ)上的，為什么你對我每年繳納的稅收照單全收，提供的公共服務(wù)卻要因?yàn)槲也皇潜镜貞艨诰痛蛘劭勰兀俊彼J(rèn)為，納稅是公民購買政府提供的公共服務(wù)的一種法律和經(jīng)濟(jì)行為，政府收稅就是一種承諾，必須依法提供同等服務(wù)，收了別人稅錢又不提供同等公共服務(wù)，是說不通的。 |