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| 佟麗華在火車上給農(nóng)民工發(fā)放法律援助卡，受到歡迎。何俊昌
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雖然十屆全國人大常委會第二十九次會議召開已過去了20多天，但郭增光依然記掛著那次會上一審的《勞動爭議調解仲裁法（草案）》。
這位在京務工的河北籍農(nóng)民工，從2001年起帶領67名工友追討33000元欠薪，3年里，先后找過用人單位老板20多次，找過勞動監(jiān)察大隊14次，區(qū)法院11次，中級法院3次，但毫無進展。最后，在北京市農(nóng)民工法律援助站幫扶下，又奔波了近2年才討回30000元。
長達5年的艱難討薪路，讓郭增光成了半個“法律通”，凡是與勞動有關的法律法規(guī)都愛琢磨琢磨。
“對農(nóng)民工來說，制定勞動爭議處理的法律是好事。不過從報紙上介紹的情況來看，好像處理程序上沒啥大變化，如果是這樣，維權還是難，因為我們耗不起。”說起《勞動爭議調解仲裁法（草案）》，郭增光顯得有些擔憂。
他告訴記者，當初打這個官司是憋著一口氣要討個說法，如果算經(jīng)濟賬一點不劃算。“雖然我們最后打贏了官司，討回30000元，但花費成本至少13000元，這還不算5年來花費的時間、精力。”
“為啥把勞動爭議處理搞得這么復雜？”在郭增光看來，如果不能讓勞動爭議處理更快、更簡單、更公道，“還立法做甚？”
其實，郭增光的憂慮不無代表性。
自《勞動爭議調解仲裁法（草案）》8月26日正式提交十屆全國人大常委會第二十九次會議一審以來，由此引發(fā)了諸多關注和爭議，核心便是能否讓勞動爭議處理簡化程序、縮短時間、降低成本。是繼續(xù)維持“一調一裁兩審”程序的現(xiàn)行體制，還是作根本的改變重新進行制度設計，則為問題的關鍵所在。
基本維持現(xiàn)行的“一調一裁兩審”程序，這一制度設計顯然令人有些出乎意外
周期長、效率低、成本高，是當前勞動爭議處理最大的弊端所在。
有關專家測算，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的時限推算，如果一起勞動爭議案件走完“一裁兩審”全部程序，時間可長達一年甚至更長。工傷案件時間則更長。因為僅申請工傷認定就可能花2年4個月到3年11個月的時間，再走完全部程序，總共要3年9個月，如果一些環(huán)節(jié)上有延長，會到6年7個月。一些企業(yè)正是利用這一點惡意訴訟，試圖拖垮職工。事實上，一些工傷案件處理時間達到了七八年，有的工傷職工甚至還未等官司結束，沒拿到工傷賠償就去世了。
另一方面，勞動爭議案件呈現(xiàn)出井噴式增長趨勢。來自勞動和社會保障部的統(tǒng)計顯示，自1987年恢復勞動爭議處理制度的20年來，勞動爭議仲裁案件年均增長率達27.3%，2006年全國仲裁機構受理審結勞動爭議仲裁案件為44.7萬件。
正是在這樣的現(xiàn)實背景下，無論是政府還是廣大勞動者，對于改變這一現(xiàn)狀都有著從未有過的迫切期待。而就勞動爭議處理進行立法，無疑是最根本、最有效的糾正之舉。
因此，雖然《勞動爭議調解仲裁法》在2006年才列入全國人大常委會的立法計劃，但之前有關方面早已就勞動爭議處理體制的變革作出積極的設想和構架。其中，改革現(xiàn)行的“一調一裁兩審”體制呼聲尤高，而實行“或裁或審”乃至取消仲裁的建議則被寄予厚望。
但是，從目前草案的規(guī)定來看，現(xiàn)行的“一調一裁兩審”程序基本維持，一般情況下，仲裁依然是訴訟必經(jīng)的前置程序。
對于這一制度設計，許多有關專家顯然有些出乎意外。
“勞動爭議仲裁程序訴訟前置制度在實踐中已經(jīng)備受置疑，因為它形成了攔截勞動爭議案件于訴訟程序之前的事實，造成勞動者救濟權利程序上的煩瑣與重疊。”中國政法大學教授、博士生導師鄭尚元認為，基本維持現(xiàn)行體制，大部勞動爭議仍要通過繁瑣冗長的仲裁前置程序，不能不說是《勞動爭議調解仲裁法（草案）》的重大缺陷。
他表示，其實近年來我國在增加對勞動爭議當事人的司法救濟方面已有積極而成功的嘗試，如最高人民法院開始將大門直接向勞動爭議案件敞開，明確不涉及勞動關系認定，僅就工資存在糾紛的案件可直接起訴。這種簡易規(guī)則、簡易程序的展開，有助于勞動者很快實現(xiàn)自己的權利。
全國律協(xié)法律援助與公益事務委員會常務副主任、北京市農(nóng)民工法律援助工作站主任佟麗華在對工作站援助的2000多件農(nóng)民工勞動爭議案件進行了總結后表示，造成農(nóng)民工維權問題突出的主要原因不外兩方面，一是勞動違法現(xiàn)象嚴重；二是現(xiàn)有勞動爭議解決機制不暢。
“在‘一裁二審’制度下，勞動仲裁不能最終解決糾紛，反而給農(nóng)民工增加了維權程序和維權成本。”佟麗華稱，在仲裁裁決不具有終局性的前提下，仲裁前置并沒有方便勞動者快捷地解決勞動爭議，因為很多勞動爭議案件在經(jīng)仲裁裁決后仍然進入訴訟程序。
據(jù)悉，在全國人大常委會分組審議中，不少委員也表達了對“一裁兩審”制度的質疑。
全國人大專職常委任茂東建議解決勞動爭議的方式實行“裁審雙軌、各行其道、各自終局的雙軌制度”。理由是“一裁兩審”的制度設計過于復雜，增加了處理勞動爭議的程序和成本，人民法院與勞動仲裁機構互相脫節(jié)，造成各方面的浪費；在目前勞動違法現(xiàn)象普遍的情況下，如此制度設計使得處理勞動爭議的渠道過于狹窄；此外仲裁前置不能體現(xiàn)仲裁自愿的原則。
對勞動仲裁制度詬病最多的，是其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機關的權威性
既然“一裁兩審”制度難以實現(xiàn)簡化程序、縮短時間、降低成本的目的，那又該作怎樣的制度設計呢？
從草案中可以看到，一共51個條款中，關于勞動仲裁的規(guī)定達一章四個小節(jié)共計31個條款，這一篇幅足以顯示出，在立法機構的制度設計中勞動仲裁在整個勞動爭議處理中有著相當?shù)闹匾浴Υ耍珖舜蟪Ｎ瘯瘑T傅志寰在小組審議時表示，人力資源往哪里配置的問題，應該體現(xiàn)執(zhí)政為民，職工選擇什么，需要尊重他們的意愿。應該讓職工在維護權益時，愿意找勞動仲裁委員會可以，愿意直接到法院起訴也可以，這兩條路是并行的。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前對勞動仲裁制度詬病最多的是，其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機關的權威性，而且由于具體操作上的行政化、司法化傾向，具有較大的隨意性。
比如，勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面代表組成，雖然形式上不是行政部門，但仲裁委員會主任由勞動行政部門負責人擔任及勞動行政部門的勞動爭議處理機構為仲裁委員會的辦事機構，決定了勞動爭議仲裁難免不受到勞動行政部門的控制。而且，隨著各地勞動行政部門推行勞動爭議仲裁實體化建設，紛紛建立勞動爭議仲裁院，這種勞動爭議仲裁行政化的問題更加突出。
事實上，有的勞動爭議仲裁機構和人員對當事人的仲裁申請既不予立案，也不出具不予受理通知書，僅以口頭形式應付當事人。由于勞動仲裁人員是勞動行政工作人員，很多時候不能獨立行使仲裁權力，一些用人單位找勞動局長打招呼干預辦案。
同時，從仲裁機構本位出發(fā)而進行的如庭審的準備、案件的審理以及仲裁裁決作出的期限等煩瑣的仲裁程序性規(guī)定，很難盡快解決職工的工資、工傷等急迫問題。勞動爭議仲裁程序的司法化傾向，無疑增加了當事人在解決勞動爭議時所耗費的時間和精力。
其實，了解我國勞動爭議處理制度發(fā)展沿革的人都知道，設計“一調一裁兩審”體制、強調仲裁前置程序的初衷，正是為了簡單、快捷地化解矛盾，將大量勞動爭議案件擋在仲裁門前，減輕訴訟壓力。可實際情況又如何呢？
據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站的統(tǒng)計，在他們給予法律援助的2196名農(nóng)民工中，其案件經(jīng)過仲裁程序的有410人，通過仲裁而最終解決糾紛的只有54人，其中仲裁調解的有37人，真正經(jīng)過仲裁裁決解決問題的僅有17人，占到全部仲裁案件的4.1％，也就是說經(jīng)過仲裁裁決而不起訴的不到一成。此外，根據(jù)最高人民法院2007年的工作報告，2006年法院系統(tǒng)審理勞動爭議案件近18萬件，將其除以勞動和社會保障部門公布的2006年受理審結的44.7萬件，仲裁后的起訴率為40%左右。
基于維權的實踐和體會，佟麗華甚至建議取消勞動仲裁。“發(fā)生勞動爭議后，一方當事人可以直接向法院起訴；勞動爭議仲裁委員會的工作人員可以充實到勞動監(jiān)察部門。這樣既可以將裁決職能歸還給法院，還強化了勞動部門的行政執(zhí)法力量。”在他看來，加強勞動監(jiān)察力量糾正勞動違法現(xiàn)象，從源頭上減少勞動爭議的發(fā)生才是最低成本的維權。
佟麗華稱，即便退而求其次，也應采用“或裁或審”的方式，即發(fā)生勞動爭議的當事人既可以申請勞動仲裁，也可以直接到法院起訴，仲裁裁決或法院判決都具有最終效力，如當事人不執(zhí)行，勝訴的一方可以提請法院強制執(zhí)行。這樣既加重了仲裁機構的責任，也有利于樹立勞動仲裁的權威，同時簡化了維權程序，降低了勞動者維權成本。
有關專家還呼吁要在勞動仲裁中切實落實“三方性原則”，勞動行政部門要為工會代表、用人單位代表參與仲裁提供支持和便利條件，在仲裁規(guī)則的制定、仲裁員的聘任、仲裁庭的組成真正體現(xiàn)三方性；勞動爭議仲裁程序中沒有簡易程序的設置，但可以通過改革增加柔性，在仲裁裁決過程中減少“審”的行為，強化“理”的因素，以更好地發(fā)揮勞動仲裁重在化解矛盾的功能。
“一裁終局”只是對現(xiàn)行勞動爭議處理制度的改良，能否真正做到減少環(huán)節(jié)、縮短周期值得商榷
雖然有關方面對草案徹底糾正現(xiàn)行勞動爭議處理體制弊端的期待熱切，但從目前的制度設計來看，立法機構在經(jīng)反復研究后，在到底是改革還是改良面前，選擇了后者。而部分案件“一裁終局”的制度設計，則是立法機構試圖破解勞動爭議處理困局所作出的最大力舉。
根據(jù)草案規(guī)定，所謂部分案件“一裁終局”，即勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償、養(yǎng)老金或者賠償金，不超過當?shù)卦伦畹凸べY標準十二個月金額的爭議；因執(zhí)行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發(fā)生的爭議；因履行集體合同發(fā)生的爭議等三類案件仲裁一裁終局，當事人不能再起訴。
雖然全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在關于草案的說明中明確，部分案件“一裁終局”是“針對勞動爭議案件處理周期長的問題”作出的，但圍繞其適用范圍和可能產(chǎn)生的實際效果依然引發(fā)諸多疑問。
在全國人大常委會的分組審議中，即有多位委員建議在范圍上再斟酌一下，因為終局裁決后有些問題就不能再訴訟了。
全國人大常委會委員李連寧認為，勞動報酬、養(yǎng)老金、工作時間、休息休假、社會保險等都有明確的規(guī)定，比較簡單明了，但工傷醫(yī)療、經(jīng)濟補償、賠償金等涉及民事方面的侵權行為，有的屬非合同引發(fā)的債權債務關系，如果終局裁決后可能對勞動者的權益從司法救濟上就封死了。
“減少環(huán)節(jié)、縮短周期，是勞動爭議處理制度的最佳選擇，但前提條件必須是尊重當事人自主選擇的權利，保障當事人的權益，確保公正。”全國人大常委會委員楊興富表示，草案對勞動爭議案件采取強制仲裁，多數(shù)案件“一裁終局”的規(guī)定，限制了當事人行使訴權，可能造成對當事人特別是勞動者不利。
楊興富介紹，為保障當事人的訴訟權利，世界上絕大多數(shù)國家對勞動爭議的案件并沒有強制仲裁，也沒有采取“一裁終局”的做法。
鄭尚元也表示，在強制仲裁的前提下實行部分仲裁案件一裁終局的程序設計，無疑剝奪了當事人特別是勞動者的訴權。雖然草案對申請法院撤銷裁決和不予執(zhí)行決定做了規(guī)定，但是法院只是對案件作程序性的審查，對案件實體公正不公正并沒有作出審查。
那么，如何使“一裁終局”的負效應降至最低，從而真正達到減少環(huán)節(jié)、縮短周期的目的呢？采訪中最為強烈的呼聲是在建立“或裁或審”制度的前提下實行。“之所以強調這一點，就是要為勞動爭議當事人保留司法救濟的途徑。”佟麗華這樣解釋。
此外，草案對確保仲裁機構的獨立性、公正性、非終局性以及與訴訟脫節(jié)的監(jiān)督問題等缺乏有效明確的規(guī)定，也是大家對強化仲裁制度特別是實行“一裁終局”的擔憂所在。
一部法律的制定引發(fā)的關注和爭議越多，越是說明其對社會發(fā)展、人民生活的重要性。在這個意義上，勞動爭議立法的確應該慎之又慎。正如全國人大常委會委員張肖所建議的，把這部草案向全民公布，以便“把最根本的、共同的地方定下來”。 |