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地方政府融資平臺(tái)的“狂歡節(jié)”許將不再。
“今年地方融資平臺(tái)在全國(guó)有了加速發(fā)展，對(duì)許多地區(qū)的地方財(cái)政償付能力構(gòu)成了威懾，很可能會(huì)造成財(cái)政問(wèn)題和金融問(wèn)題。”9月21日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)劉士余在參加中債信用增進(jìn)投資股份有限公司成立儀式上說(shuō)。
無(wú)論是“四萬(wàn)億”財(cái)政刺激方案，還是上半年的7.4萬(wàn)億天量信貸，其一個(gè)主要流向便是有地方政府融資平臺(tái)所支持的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。這類融資平臺(tái)多是地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，并用政府信用給予隱性擔(dān)保。
“今年貸款的熱點(diǎn)就是地方融資平臺(tái)，我們天天審的項(xiàng)目基本上都是這個(gè)。”9月21日，一家股份制銀行總行人士告訴記者，“不管項(xiàng)目怎么樣，政府出了還款承諾就可以。甚至一些政府沒(méi)有出還款承諾的項(xiàng)目之前也有人搶。”
而本報(bào)記者從銀行業(yè)內(nèi)部獲悉，截至今年5月末，全國(guó)政府融資平臺(tái)公司負(fù)債規(guī)模達(dá)到5.26萬(wàn)億元，較2008年初增加了兩倍左右，資金大部分來(lái)源于貸款。
針對(duì)地方融資平臺(tái)貸款快速增長(zhǎng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，監(jiān)管部門已多次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，各家銀行也紛紛，比如提高了融資主體的準(zhǔn)入門檻。
而劉士余在首次公開提醒風(fēng)險(xiǎn)隱患同時(shí)，也提出了解決之道——立足于債券市場(chǎng)建設(shè)，從增量和存量?jī)蓚�(gè)方面，為地方政府平臺(tái)企業(yè)融資打開“正門”，以部分“解放”銀行信貸。
劉士余認(rèn)為，在增量方面，要允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債，“市政債具有無(wú)限空間”；同時(shí)，他建議可以將存量巨大的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)，進(jìn)行資產(chǎn)證券化。
對(duì)此，一家國(guó)有大行人士告訴記者，通過(guò)貸款證券化，銀行退出一部分政府平臺(tái)貸款，“不失為一條好路。在銀行方面使得貸款不那么集中。此外，讓政府直接面對(duì)市場(chǎng)，運(yùn)作上會(huì)更規(guī)范。”
削“增量”，轉(zhuǎn)“存量”
地方政府融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)過(guò)快，風(fēng)險(xiǎn)隱患大，已引起監(jiān)管層更多關(guān)注。但央行副行長(zhǎng)劉士余21日的正面公開表態(tài)，仍屬近期罕見(jiàn)。
“不能不說(shuō)，地方融資平臺(tái)是地方政府天才般的創(chuàng)造。”劉士余說(shuō)。但他也認(rèn)為，這是在市政債等“正門”不開情況下，地方政府創(chuàng)造出的一條路。“相當(dāng)于地方政府把一個(gè)小窗戶弄成一扇門。”
既然走的人多了成了一條路，那么如何將這條路修平整，讓路上的車輛按章行駛，便成為主管部門要推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展，提前化解銀行信貸未來(lái)可能風(fēng)險(xiǎn)的必答題目。
對(duì)此，劉士余認(rèn)為，對(duì)于“增量”首先要規(guī)范，即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計(jì)上“開正門”，允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。
“未來(lái)市政債發(fā)展具有無(wú)限空間。”劉士余認(rèn)為，地方政府融資不能總由銀行貸款、政府出一個(gè)事實(shí)上的擔(dān)保，這不符合銀行經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性原則。
對(duì)于“存量”，劉士余表示，由于各部門在定義上有差異，對(duì)統(tǒng)計(jì)也有差異，但“存量規(guī)模極其巨大”。
劉士余建議，可以將巨大存量的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)。一位與會(huì)人士解釋說(shuō)，劉士余的觀點(diǎn)主要立足于債券市場(chǎng)建設(shè)，即將現(xiàn)有大量政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行證券化，增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性，由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展。
在劉士余看來(lái)，資產(chǎn)證券化還有額外“妙用”——可以幫助商業(yè)銀行提高資本充足率。在資本市場(chǎng)擔(dān)憂銀行大量再融資會(huì)“抽血”過(guò)多的當(dāng)下，通過(guò)融資來(lái)提高銀行核心資本充足率或會(huì)導(dǎo)致股價(jià)大幅波動(dòng)，或會(huì)遲遲難以實(shí)施。而資產(chǎn)證券化將成為商業(yè)銀行提高核心資本充足率的重要措施。
多重風(fēng)險(xiǎn)隱憂
“地方政府融資平臺(tái)授信風(fēng)險(xiǎn)在急劇增長(zhǎng)。”今年7月，一股份制銀行高層在內(nèi)部工作會(huì)議上就告誡與會(huì)中層。
銀行業(yè)內(nèi)人士也告訴記者，近期監(jiān)管部門開始以各種方式提醒銀行要關(guān)注地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。目前六部委(發(fā)改委、財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局)業(yè)已共識(shí)，要積極采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)。
“強(qiáng)調(diào)對(duì)2005年以來(lái)新發(fā)放的貸款，重申財(cái)政不能擔(dān)保。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)家預(yù)算法規(guī)定，財(cái)政擔(dān)保貸款是違法的、無(wú)效的。”上述股份制銀行高層解釋。
該高層同時(shí)提醒與會(huì)人士，銀行必須高度關(guān)注平臺(tái)企業(yè)的第一還款來(lái)源，而將第一還款來(lái)源確定為地方政府財(cái)政收入并不符合商業(yè)銀行的通行原則。
上述股份制銀行高層續(xù)稱，目前，政府償債能力接近警戒線還可以接受，但如果把隱性負(fù)債加進(jìn)去，負(fù)債到底是多少，現(xiàn)有數(shù)據(jù)無(wú)法統(tǒng)計(jì)，“感覺(jué)到這一塊風(fēng)險(xiǎn)還是非常大。”
接受本報(bào)記者采訪的銀行業(yè)人士均指出，地方融資平臺(tái)貸款蘊(yùn)含著多重潛在風(fēng)險(xiǎn)。
首當(dāng)其沖的是地方融資平臺(tái)負(fù)債率高。多位銀行人士告訴記者，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況。
償債能力不樂(lè)觀則是第二重風(fēng)險(xiǎn)。東部沿海某市監(jiān)管部門指出，在今年該市各區(qū)縣財(cái)政收入增長(zhǎng)勢(shì)頭顯著減緩的情況下，區(qū)縣融資平臺(tái)企業(yè)貸款快速增長(zhǎng)，對(duì)信貸資金安全帶來(lái)一定隱患。
第三重風(fēng)險(xiǎn)隱憂在于，雖然融資平臺(tái)是借款主體，但其所承貸的資金通過(guò)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實(shí)際上發(fā)揮著土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搭橋融資(如填補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政到位資金缺口)等多重職能，銀行難以監(jiān)測(cè)資金流向。
而如前述股份制銀行高層所言，風(fēng)險(xiǎn)緩釋方式的有效性難以落實(shí)，也成為一大隱患。多位銀行授信審批人士指出，地方政府融資平臺(tái)貸款主要靠政府承諾擔(dān)保(如出具“安慰函”)、土地質(zhì)押和項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等，但在實(shí)際操作中，均難以落實(shí)執(zhí)行。
負(fù)債規(guī)模倍增
風(fēng)險(xiǎn)隱憂的積累，與地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模成“正相關(guān)”。
近年來(lái)，作為地方政府項(xiàng)目融資通道，政府融資平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展如雨后春筍。一項(xiàng)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，全國(guó)約有3800多家政府融資平臺(tái)，其中70%以上為區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司。熟悉融資平臺(tái)的銀行人士告訴記者，地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資占比約20%，其余籌資則主要依靠銀行貸款。
進(jìn)入2009年一季度，各商業(yè)銀行在4萬(wàn)億投資等經(jīng)濟(jì)刺激政策的導(dǎo)向下，更有向政府投融資平臺(tái)傾斜的信貸政策傾向。
正是看到了層層隱憂，銀行家們紛紛拿起風(fēng)控這把“扇子”來(lái)保持冷靜。
此前，在某大型銀行的中期業(yè)績(jī)發(fā)布會(huì)上，該行一位管理層人士告訴記者，對(duì)于信貸高增長(zhǎng)，特別是有政府背景的基礎(chǔ)設(shè)施類貸款成為投放主力軍這一情況，這家大行一直保持高度關(guān)注。
該人士透露，即便是省級(jí)的政府背景投融資平臺(tái)客戶，該行也并不盲目介入，而是在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支、承債能力等基礎(chǔ)上，優(yōu)選客戶與項(xiàng)目。比如，該行原則上不參與省級(jí)以下或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方鐵路投資。
9月21日，一家國(guó)有大行公司部人士告訴記者，目前該行已經(jīng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款出臺(tái)了規(guī)范化的政策，“省級(jí)政府平臺(tái)基本還可以做；地市一級(jí)的進(jìn)行名單制管理；縣一級(jí)的留了一個(gè)口子，有項(xiàng)目要到總行來(lái)批，時(shí)間肯定會(huì)長(zhǎng)一些。” |