地方政府融資平臺(tái)的“狂歡節(jié)”許將不再。 “今年地方融資平臺(tái)在全國(guó)有了加速發(fā)展,對(duì)許多地區(qū)的地方財(cái)政償付能力構(gòu)成了威懾,很可能會(huì)造成財(cái)政問(wèn)題和金融問(wèn)題。”9月21日,中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)劉士余在參加中債信用增進(jìn)投資股份有限公司成立儀式上說(shuō)。 無(wú)論是“四萬(wàn)億”財(cái)政刺激方案,還是上半年的7.4萬(wàn)億天量信貸,其一個(gè)主要流向便是有地方政府融資平臺(tái)所支持的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。這類融資平臺(tái)多是地方政府發(fā)起設(shè)立,通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn),包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,并用政府信用給予隱性擔(dān)保。 “今年貸款的熱點(diǎn)就是地方融資平臺(tái),我們天天審的項(xiàng)目基本上都是這個(gè)。”9月21日,一家股份制銀行總行人士告訴記者,“不管項(xiàng)目怎么樣,政府出了還款承諾就可以。甚至一些政府沒(méi)有出還款承諾的項(xiàng)目之前也有人搶。” 而本報(bào)記者從銀行業(yè)內(nèi)部獲悉,截至今年5月末,全國(guó)政府融資平臺(tái)公司負(fù)債規(guī)模達(dá)到5.26萬(wàn)億元,較2008年初增加了兩倍左右,資金大部分來(lái)源于貸款。 針對(duì)地方融資平臺(tái)貸款快速增長(zhǎng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患,監(jiān)管部門已多次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示,各家銀行也紛紛,比如提高了融資主體的準(zhǔn)入門檻。 而劉士余在首次公開提醒風(fēng)險(xiǎn)隱患同時(shí),也提出了解決之道——立足于債券市場(chǎng)建設(shè),從增量和存量?jī)蓚(gè)方面,為地方政府平臺(tái)企業(yè)融資打開“正門”,以部分“解放”銀行信貸。 劉士余認(rèn)為,在增量方面,要允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債,“市政債具有無(wú)限空間”;同時(shí),他建議可以將存量巨大的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái),進(jìn)行資產(chǎn)證券化。 對(duì)此,一家國(guó)有大行人士告訴記者,通過(guò)貸款證券化,銀行退出一部分政府平臺(tái)貸款,“不失為一條好路。在銀行方面使得貸款不那么集中。此外,讓政府直接面對(duì)市場(chǎng),運(yùn)作上會(huì)更規(guī)范。”
削“增量”,轉(zhuǎn)“存量”
地方政府融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)過(guò)快,風(fēng)險(xiǎn)隱患大,已引起監(jiān)管層更多關(guān)注。但央行副行長(zhǎng)劉士余21日的正面公開表態(tài),仍屬近期罕見(jiàn)。 “不能不說(shuō),地方融資平臺(tái)是地方政府天才般的創(chuàng)造。”劉士余說(shuō)。但他也認(rèn)為,這是在市政債等“正門”不開情況下,地方政府創(chuàng)造出的一條路。“相當(dāng)于地方政府把一個(gè)小窗戶弄成一扇門。” 既然走的人多了成了一條路,那么如何將這條路修平整,讓路上的車輛按章行駛,便成為主管部門要推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展,提前化解銀行信貸未來(lái)可能風(fēng)險(xiǎn)的必答題目。 對(duì)此,劉士余認(rèn)為,對(duì)于“增量”首先要規(guī)范,即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計(jì)上“開正門”,允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。 “未來(lái)市政債發(fā)展具有無(wú)限空間。”劉士余認(rèn)為,地方政府融資不能總由銀行貸款、政府出一個(gè)事實(shí)上的擔(dān)保,這不符合銀行經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性原則。 對(duì)于“存量”,劉士余表示,由于各部門在定義上有差異,對(duì)統(tǒng)計(jì)也有差異,但“存量規(guī)模極其巨大”。 劉士余建議,可以將巨大存量的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)。一位與會(huì)人士解釋說(shuō),劉士余的觀點(diǎn)主要立足于債券市場(chǎng)建設(shè),即將現(xiàn)有大量政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行證券化,增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性,由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格,從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展。 在劉士余看來(lái),資產(chǎn)證券化還有額外“妙用”——可以幫助商業(yè)銀行提高資本充足率。在資本市場(chǎng)擔(dān)憂銀行大量再融資會(huì)“抽血”過(guò)多的當(dāng)下,通過(guò)融資來(lái)提高銀行核心資本充足率或會(huì)導(dǎo)致股價(jià)大幅波動(dòng),或會(huì)遲遲難以實(shí)施。而資產(chǎn)證券化將成為商業(yè)銀行提高核心資本充足率的重要措施。
多重風(fēng)險(xiǎn)隱憂
“地方政府融資平臺(tái)授信風(fēng)險(xiǎn)在急劇增長(zhǎng)。”今年7月,一股份制銀行高層在內(nèi)部工作會(huì)議上就告誡與會(huì)中層。 銀行業(yè)內(nèi)人士也告訴記者,近期監(jiān)管部門開始以各種方式提醒銀行要關(guān)注地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。目前六部委(發(fā)改委、財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局)業(yè)已共識(shí),要積極采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)。 “強(qiáng)調(diào)對(duì)2005年以來(lái)新發(fā)放的貸款,重申財(cái)政不能擔(dān)保。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)家預(yù)算法規(guī)定,財(cái)政擔(dān)保貸款是違法的、無(wú)效的。”上述股份制銀行高層解釋。 該高層同時(shí)提醒與會(huì)人士,銀行必須高度關(guān)注平臺(tái)企業(yè)的第一還款來(lái)源,而將第一還款來(lái)源確定為地方政府財(cái)政收入并不符合商業(yè)銀行的通行原則。 上述股份制銀行高層續(xù)稱,目前,政府償債能力接近警戒線還可以接受,但如果把隱性負(fù)債加進(jìn)去,負(fù)債到底是多少,現(xiàn)有數(shù)據(jù)無(wú)法統(tǒng)計(jì),“感覺(jué)到這一塊風(fēng)險(xiǎn)還是非常大。” 接受本報(bào)記者采訪的銀行業(yè)人士均指出,地方融資平臺(tái)貸款蘊(yùn)含著多重潛在風(fēng)險(xiǎn)。 首當(dāng)其沖的是地方融資平臺(tái)負(fù)債率高。多位銀行人士告訴記者,地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸,形成“多頭融資、多頭授信”的格局,銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況。 償債能力不樂(lè)觀則是第二重風(fēng)險(xiǎn)。東部沿海某市監(jiān)管部門指出,在今年該市各區(qū)縣財(cái)政收入增長(zhǎng)勢(shì)頭顯著減緩的情況下,區(qū)縣融資平臺(tái)企業(yè)貸款快速增長(zhǎng),對(duì)信貸資金安全帶來(lái)一定隱患。 第三重風(fēng)險(xiǎn)隱憂在于,雖然融資平臺(tái)是借款主體,但其所承貸的資金通過(guò)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后,實(shí)際上發(fā)揮著土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搭橋融資(如填補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政到位資金缺口)等多重職能,銀行難以監(jiān)測(cè)資金流向。 而如前述股份制銀行高層所言,風(fēng)險(xiǎn)緩釋方式的有效性難以落實(shí),也成為一大隱患。多位銀行授信審批人士指出,地方政府融資平臺(tái)貸款主要靠政府承諾擔(dān)保(如出具“安慰函”)、土地質(zhì)押和項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等,但在實(shí)際操作中,均難以落實(shí)執(zhí)行。
負(fù)債規(guī)模倍增
風(fēng)險(xiǎn)隱憂的積累,與地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模成“正相關(guān)”。 近年來(lái),作為地方政府項(xiàng)目融資通道,政府融資平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展如雨后春筍。一項(xiàng)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,目前,全國(guó)約有3800多家政府融資平臺(tái),其中70%以上為區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司。熟悉融資平臺(tái)的銀行人士告訴記者,地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資占比約20%,其余籌資則主要依靠銀行貸款。 進(jìn)入2009年一季度,各商業(yè)銀行在4萬(wàn)億投資等經(jīng)濟(jì)刺激政策的導(dǎo)向下,更有向政府投融資平臺(tái)傾斜的信貸政策傾向。 正是看到了層層隱憂,銀行家們紛紛拿起風(fēng)控這把“扇子”來(lái)保持冷靜。 此前,在某大型銀行的中期業(yè)績(jī)發(fā)布會(huì)上,該行一位管理層人士告訴記者,對(duì)于信貸高增長(zhǎng),特別是有政府背景的基礎(chǔ)設(shè)施類貸款成為投放主力軍這一情況,這家大行一直保持高度關(guān)注。 該人士透露,即便是省級(jí)的政府背景投融資平臺(tái)客戶,該行也并不盲目介入,而是在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支、承債能力等基礎(chǔ)上,優(yōu)選客戶與項(xiàng)目。比如,該行原則上不參與省級(jí)以下或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方鐵路投資。 9月21日,一家國(guó)有大行公司部人士告訴記者,目前該行已經(jīng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款出臺(tái)了規(guī)范化的政策,“省級(jí)政府平臺(tái)基本還可以做;地市一級(jí)的進(jìn)行名單制管理;縣一級(jí)的留了一個(gè)口子,有項(xiàng)目要到總行來(lái)批,時(shí)間肯定會(huì)長(zhǎng)一些。” |