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【新聞背景】
2月23日，上海戶籍新政出臺，廣受關(guān)注。
“新政”規(guī)定，“居住證轉(zhuǎn)戶籍”應(yīng)當(dāng)同時符合5個條件：持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮(zhèn)社會保險滿7年，持證期間依法在上海繳納所得稅，在上海被聘任為中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或具有技師以上職業(yè)資格且專業(yè)及工種對應(yīng)，無違法犯罪及其他不良記錄者。政策試行期為3年。（見本版2月23日相關(guān)報道）
上海現(xiàn)有常住人口約１９００萬，其中約６００多萬人沒有上海戶籍。改革開放３０年來，上海先后在１９９４年、２００２年、２００４年三次調(diào)整戶口遷移政策，這次“居住證轉(zhuǎn)戶籍”改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。
“盼了好多年盼來新政策，沒料到與期待差這么多。”田曉清今年34歲，已經(jīng)在上海打拼10年，說起戶籍新政，他有些失望。
實際上，像田曉清這樣失望的“滬漂”一族還有很多——目前持上海市居住證的有400萬人。據(jù)上海市人才服務(wù)中心咨詢窗口的工作人員介紹，戶籍新政剛剛公布時，一天有幾百人次前來咨詢，電話不斷。“由于細(xì)則和工作流程還沒有出臺，沒有具體信息，因此也談不上提供咨詢。”這位工作人員說。
對戶籍新政的“朦朧解讀”在田曉清這樣的“滬漂”間流傳。
田曉清2004年底申請獲得了上海市居住證，被卡在了7年這個門檻上。“現(xiàn)在看來，條件雖然不是很苛刻，但是真正能夠拿到戶口的人，恐怕只是少數(shù)。”居住證持有要滿7年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開始實行居住證制度，在他們這家外資公司，同事獲得居住證多在2004年到2005年。
新政不是被迫“作秀” 符合條件的人員以后會逐年增加
據(jù)有關(guān)部門介紹，首批符合“累計7年”條件的人有3000名，同時符合其他條件人數(shù)將更少。這使戶籍新政一出臺就遭到質(zhì)疑，有人認(rèn)為，此舉是為了填補社保基金的缺口，或是迫于各種壓力不得已的“作秀”。
“不能說是‘作秀’，說為了填補社保基金的缺口更是誤解。”王大犇說。作為華東師范大學(xué)人口研究所副教授，王大犇曾在去年參與上海市委研究室關(guān)于“上海戶籍制度改革方案”課題研究。
王大犇解釋，社會保險是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的，這部分人參加了城鎮(zhèn)社會保險，解決戶口后，老了才能更好地在上海享受社保帶來的福利。“更何況戶籍新政每年也只能解決上萬人，而目前上海養(yǎng)老保險的缺口上百億，只能主要通過財政轉(zhuǎn)移支付解決。”王大犇說。
上海2002年有關(guān)居住證制度的文件承諾，持有居住證到一定時間、符合條件的可以轉(zhuǎn)本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉(zhuǎn)化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進(jìn)滬指標(biāo)，影響了人才引進(jìn)。王大犇說，正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究居住證轉(zhuǎn)戶籍的政策。實際上，有關(guān)部門曾多次進(jìn)行類似調(diào)研。
根據(jù)上海市人才居住證辦理的情況，2002年辦理居住證的確實不多，所以今年能夠符合“累計7年”條件的人也不多，但以后會逐年增加。文件試行3年，未來戶籍制度只能越來越松。
新政只能“小步走” 建議逐步建立戶籍轉(zhuǎn)換相應(yīng)的評估體系
“改革的逐步推進(jìn)有利于社會穩(wěn)定。”王大犇說，我國有些地方的戶籍制度改革步子較大，后來由于大量農(nóng)村人口的進(jìn)入，公共設(shè)施和公共財政難以承受，又重新設(shè)置門檻。政策多變，給社會管理帶來不必要的麻煩。
希望入滬的人很多，除了在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人，還有為數(shù)不少的外來媳婦、歷史上響應(yīng)政府號召支內(nèi)支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決低保、醫(yī)保和經(jīng)濟適用房、廉租屋等相關(guān)問題，政府不得不考慮地方財政的承受能力。
“這次只是在戶籍制度改革方面開了一個小口，而不是戶籍制度改革的全部。”王大犇說，居住證轉(zhuǎn)戶籍的標(biāo)準(zhǔn)還是比較嚴(yán)，未來標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低，“畢竟上海戶籍人口已經(jīng)進(jìn)入到一個負(fù)增長的階段，適當(dāng)放寬，不會對上海人口總量帶來巨大的壓力。”
對通過戶籍新政“引才”的期望，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長梁鴻認(rèn)為，這也許只是政府“一廂情愿”，因為政策一旦公開，想成為上海人的群體并不是由政府定的。
王大犇建議，應(yīng)逐步建立相應(yīng)的評估體系，為優(yōu)秀外來務(wù)工人員建立戶籍轉(zhuǎn)換的通道。居住證暫時不與戶口直接掛鉤，只作為其在滬居住的證明，為其就業(yè)、租賃房屋等提供方便。同時，應(yīng)建立優(yōu)秀外來務(wù)工人員落戶的通道，凡提升為高級技工者，可建立專門的“人才居住證”轉(zhuǎn)戶籍通道。
必須降低戶口“含金量” 配套措施不落實改革難有實際進(jìn)展
“戶籍制度改革最關(guān)鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。”梁鴻說，“理想的戶籍管理方式，應(yīng)該是戶籍改革與福利保障徹底分離，戶籍沒有‘含金量’，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)也就無所謂了。”
梁鴻說，戶籍管理本來有兩個作用，一個是人口登記，二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發(fā)展。然而，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得戶籍“含金量”非常高，戶籍轉(zhuǎn)化為城市福利制度安排的基礎(chǔ)和城市社會保障的前提條件。“所以，戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關(guān)配套措施沒有落實之前匆忙改革，‘戶改’就極有可能成為一紙有名無實的空文。”
王大犇說，目前，我國的社會保險、社會福利、社會救助等均是由地方財政兜底解決，都是以戶籍為對象。由于我國財政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，放寬戶口進(jìn)入，對于社會保障水平較高的地區(qū)，必然會有財政壓力。因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應(yīng)增加新的以戶籍為前提的各種政策。
“如果只是簡單地改變戶口性質(zhì)本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會保障等‘福利待遇鏈’，戶籍改革就只能是形式意義大于實際意義。”王大犇說，切實解決因戶籍而產(chǎn)生的各種不公平問題，就要把隱藏在戶口之后的勞動、人事、教育、醫(yī)療與社會保障等諸多社會福利與戶口脫鉤，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會政策和社會保障與服務(wù)體系。
“今天迫于客觀現(xiàn)實不能開大口子，開小口子也可以。”梁鴻說，“有了通道，制度的改革就不可逆轉(zhuǎn)，就有望向理想的戶籍管理方式轉(zhuǎn)變，這也是上海戶籍新政引起多方普遍關(guān)注的更深層次原因。” |