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背景：截至2007年7月，全國(guó)涉及行政收費(fèi)法律文件約7600件，而嚴(yán)格意義上的法律只有30多件，行政法規(guī)規(guī)章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗稱為“紅頭文件”的部門和地方規(guī)范性文件。
7月的上海，天氣炎熱。浦東新區(qū)市民中心“社發(fā)局”辦事服務(wù)窗口，為一家美容院代辦各種手續(xù)的陳玉巧，卻感到清涼的愜意。她被告知：公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證的60元費(fèi)用，已被取消。
錢少，事大。從7月1日，上海市政府取消和停止征收148項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。取消的費(fèi)用中，多集中在公安、教育、工商、建設(shè)、房管、勞動(dòng)保障、人事等部門，涉及30多個(gè)部門，年收費(fèi)總額近20億元。
如此力度，在上海前所未有，在全國(guó)領(lǐng)先一步。上海市領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，“這是一次上海政府的自身革命”。
清理能否突圍
●行政事業(yè)性收費(fèi)與部門利益直接相關(guān)，行政部門具有強(qiáng)烈的收費(fèi)沖動(dòng)，一旦開(kāi)收，很難剎車
行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模偏大、行為不規(guī)范現(xiàn)象，一直為廣大老百姓所詬病。
數(shù)年前，上海市工商局局長(zhǎng)方惠萍就提出：那些不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、給工商系統(tǒng)帶來(lái)諸多“隱形福利”的諸如個(gè)體工商戶管理費(fèi)、集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)，“遲早得取消”。
但是，她對(duì)“遲早”并不樂(lè)觀。上述兩費(fèi)，都是國(guó)務(wù)院的規(guī)費(fèi)。目前全國(guó)工商“兩費(fèi)”的年收費(fèi)總額約為160億元，在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“兩費(fèi)”收入已經(jīng)成為了地方財(cái)政的重要來(lái)源。正是考慮到“兩費(fèi)”收取工作涉及面廣、情況復(fù)雜、金額較大，雖然陸續(xù)有北京、重慶、天津等地開(kāi)始暫停收取，但國(guó)務(wù)院并未宣布停收。
要停征建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)和工程定額測(cè)定費(fèi)，用市建交委工作人員的話說(shuō)，難度就“更大了”。
2007年，在上海，此兩項(xiàng)收費(fèi)合計(jì)達(dá)2.2億元。這里涉及一個(gè)現(xiàn)實(shí)的“人”的問(wèn)題：以建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督單位為例，市區(qū)兩級(jí)站共有33家，目前在編人員1069人，借用人數(shù)為402人。而在2007年，全市監(jiān)管的工地達(dá)到8000余個(gè)——建交委所收取的這兩項(xiàng)費(fèi)用中，相當(dāng)一部分金額通過(guò)收支兩條線后，由市、區(qū)財(cái)政傾斜用于區(qū)縣質(zhì)監(jiān)站和測(cè)定站的人頭費(fèi)。
多年來(lái)，對(duì)停止這些收費(fèi)不是沒(méi)有動(dòng)議，但皆因難度過(guò)大而打消念頭。一旦停征，要面臨的現(xiàn)實(shí)難題：相關(guān)單位的借用人員如何安排？人心如何穩(wěn)定？
去年12月，上海市政府統(tǒng)一部署組織對(duì)全市行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理。僅僅半年后，“清理風(fēng)暴”強(qiáng)勁刮起。
從全國(guó)來(lái)看，上海是屬于行政收費(fèi)較少、行為比較規(guī)范的地區(qū)之一。上海市政府法制辦的負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，此次上海清理的絕大部分收費(fèi)項(xiàng)目，其實(shí)都不是“亂收費(fèi)”。其中，相當(dāng)部分的收費(fèi)項(xiàng)目，是由國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件設(shè)定的，作為地方政府，無(wú)權(quán)取消，只能暫停征收。
“顧慮不是沒(méi)有道理。”法制辦吳堅(jiān)勇處長(zhǎng)說(shuō)。有的是因?yàn)槿珖?guó)都還在執(zhí)行，上海停止征收，擔(dān)心影響全國(guó)的政策統(tǒng)一；有的是因?yàn)樯婕敖痤~較大，牽涉面廣。
“行政事業(yè)性收費(fèi)與部門利益直接相關(guān)，行政部門具有強(qiáng)烈的收費(fèi)沖動(dòng)，一旦開(kāi)收，很難剎車。沒(méi)有強(qiáng)有力的外力推動(dòng)和上級(jí)部門的堅(jiān)強(qiáng)決心，行政事業(yè)性收費(fèi)的清理不可能真正取得進(jìn)展。這也是行政收費(fèi)過(guò)濫、過(guò)亂而屢禁不止的重要原因。”上海市人大常委會(huì)委員、上海社科院研究員沈國(guó)明如此剖析。
挖出四大問(wèn)題
●行政管理類收費(fèi)較多、事業(yè)單位作為收費(fèi)主體的較多、部分收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)層次較低、部分收費(fèi)已不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和轉(zhuǎn)變政府職能的要求
在一份給市領(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)材料上，市政府法制辦羅列了清理中發(fā)現(xiàn)的“四大問(wèn)題”：
行政管理類收費(fèi)較多——531項(xiàng)中，竟占到90項(xiàng)；事業(yè)單位作為收費(fèi)主體的較多——超過(guò)60項(xiàng)收費(fèi)是由自收自支的事業(yè)單位收取的；部分收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)層次較低——超過(guò)60項(xiàng)的收費(fèi)項(xiàng)目是由市政府委辦局的規(guī)范性文件設(shè)定；部分收費(fèi)已不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和轉(zhuǎn)變政府職能的要求。
“有些收費(fèi)項(xiàng)目是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下設(shè)定的，”法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步分析說(shuō)，“收費(fèi)依據(jù)多為上世紀(jì)90年代以前的法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收費(fèi)所對(duì)應(yīng)的管理事項(xiàng)已經(jīng)不存在或者發(fā)生了根本變化，繼續(xù)收費(fèi)已難以適應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求。”
沈國(guó)明則一針見(jiàn)血：“行政事業(yè)性收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫，造成政府管理低效、社會(huì)資源配置低效、正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受限，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙”。比如，這次被清理的征地中的某些管理費(fèi)，是在收取用地單位各類補(bǔ)償費(fèi)之外，由有的部門額外收取的。
此次清理的直接目標(biāo)是“三個(gè)有利于”：有利于促進(jìn)就業(yè)，改善民生；有利于方便投資者和市場(chǎng)主體，改善投資環(huán)境；有利于規(guī)范行政行為，深化行政管理體制改革。
上海選擇在2008年掀起這場(chǎng)“政府革命風(fēng)暴”，還有兩個(gè)不可忽視的背景原因:一是上海的財(cái)力已經(jīng)與往昔不可同日而語(yǔ)；二是經(jīng)過(guò)漸進(jìn)式的政府職能轉(zhuǎn)變，上海已經(jīng)把停止收費(fèi)后可能造成的管理工作“亂”與“斷”的不利影響，減到了最低。
從源頭減少收費(fèi)
●市建交委主任黃融認(rèn)為，更積極的辦法是，抓住這次清理契機(jī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能
被清理項(xiàng)目中部分有法律法規(guī)依據(jù)，如何依法行政、遵循法律程序，格外引人注目。
為消除清理收費(fèi)的法律障礙，上海市對(duì)涉及地方法規(guī)依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目，由市政府向市人大常委會(huì)提出了停止執(zhí)行的議案。4月24日，上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)了停止執(zhí)行兩項(xiàng)地方性法規(guī)收費(fèi)的決定。其中，建筑工程執(zhí)照費(fèi)涉及《上海市城市規(guī)劃條例》，公墓管理費(fèi)涉及《上海市殯葬管理?xiàng)l例》，人大從法律上支持了政府清理行政事業(yè)性收費(fèi)。對(duì)涉及市政府規(guī)章的收費(fèi)項(xiàng)目，由市政府常務(wù)會(huì)議在4月28日決定取消和停征；對(duì)大量各委辦局“紅頭文件”規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目，由各起草、制定部門自行清理。
被清理的148個(gè)項(xiàng)目中，有88個(gè)國(guó)家統(tǒng)一收費(fèi)項(xiàng)目屬于暫停收費(fèi)。這些項(xiàng)目絕大多數(shù)是依據(jù)國(guó)務(wù)院各委辦局的部門規(guī)章、文件，于上世紀(jì)八九十年代形成的。考慮到目前已不符合上海發(fā)展需要，且費(fèi)用本來(lái)無(wú)需上交中央財(cái)政，法制辦提出停征建議。對(duì)這類項(xiàng)目，上海要求各委辦局都與各自對(duì)應(yīng)的國(guó)務(wù)院部委辦進(jìn)行充分溝通。
如何在行政事業(yè)性收費(fèi)取消或停止后，行政管理的正常工作不僅不“斷”不“亂”，還要實(shí)現(xiàn)行政效能的提高。這是一個(gè)必須直面的問(wèn)題。
此前，對(duì)一些管理機(jī)構(gòu)和正常工作可能會(huì)有影響的部門，經(jīng)過(guò)多次座談，財(cái)政、發(fā)改委及市編辦、監(jiān)察等多個(gè)單位，已提前介入，擬定了一些平穩(wěn)過(guò)渡的方案。包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排、相關(guān)人員崗位調(diào)整。
不過(guò)，在市建交委主任黃融看來(lái)，“僅僅是爭(zhēng)取在財(cái)政上得到經(jīng)費(fèi)保障，還是一個(gè)消極的做法”。更積極的辦法是什么？“抓住這次清理契機(jī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能”。這包括，管理方式從過(guò)去的管理部門“大包大攬”，如何通過(guò)新的途徑調(diào)動(dòng)和發(fā)揮起“責(zé)任主體”的管理和安全意識(shí)；如何通過(guò)建設(shè)工程行政審批管理流程改革，從“本”上減少收費(fèi)項(xiàng)目的滋生；如何保持安全質(zhì)量監(jiān)管的市區(qū)聯(lián)動(dòng)，降低行政管理成本……
與此同時(shí)，與清理收費(fèi)有直接關(guān)聯(lián)的、更觸及政府自身職能轉(zhuǎn)變的行政審批制度的重大改革，也在升溫…… |