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中國(guó)社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任潘家華15日在北京表示，國(guó)土資源部和建設(shè)部已經(jīng)形成了關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范性的文件，目前正在進(jìn)一步的深入和落實(shí)之中。潘家華是在社科院的2009年中國(guó)城市發(fā)展高峰論壇暨《城市藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布會(huì)答記者問(wèn)時(shí)做出上述表示的，但是他沒(méi)有透露具體的內(nèi)容，只是表示這個(gè)問(wèn)題正在研究當(dāng)中，不方便透露。在最近，國(guó)土資源部召開(kāi)全國(guó)土地違法百日行動(dòng)成果發(fā)布會(huì)，國(guó)家土地督察北京局局長(zhǎng)樊志全重申，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。樊志全說(shuō)：“我比較贊同一些專家、學(xué)者的說(shuō)法，小產(chǎn)權(quán)房就是無(wú)產(chǎn)權(quán)房，在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)手續(xù)，所以不會(huì)受到法律保護(hù)。”
結(jié)合國(guó)土資源部官員的態(tài)度看，新出臺(tái)的小產(chǎn)權(quán)房的所謂規(guī)范性文件，其實(shí)還是禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣。但現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房遍地開(kāi)花，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2007年上半年，全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積已達(dá)到330億平方米，其中，住宅270億平方米左右；公共建筑近30多億平方米；生產(chǎn)性建筑30億平方米左右。通過(guò)帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)居民的依法建造、村集體直接開(kāi)發(fā)、合作開(kāi)發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上。這么多房子，總不能讓政府開(kāi)著推土機(jī)給推了吧？因此，目前相關(guān)部門(mén)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”出臺(tái)管制政策的核心，就是“存量保持而增量制止”。
增量制止得住嗎？制止不住！道理很簡(jiǎn)單，這是城鎮(zhèn)化大勢(shì)所趨。經(jīng)驗(yàn)看，一國(guó)城鎮(zhèn)化率突破28%后，就進(jìn)入加速階段，一直到70%附近才穩(wěn)定下來(lái)。中國(guó)1998年城鎮(zhèn)化率突破28%之后，就開(kāi)始進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速階段，并逐步形成東部三大城市群和內(nèi)地次級(jí)城市群。整個(gè)城市群發(fā)育，表現(xiàn)為中心城市向外膨脹，而其他地區(qū)人口和財(cái)富向城市群地區(qū)集中的態(tài)勢(shì)。這是有利于土地集約利用的最佳人口空間布局，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人集中在一小塊區(qū)域內(nèi)，內(nèi)陸其他地方就空出來(lái)了，整個(gè)土地利用效率就提高了。但城市群中心城市向外膨脹，必然會(huì)占用城市周邊耕地和農(nóng)村建設(shè)用地。這個(gè)過(guò)程如果政府出政策非遏制不可，那么必然出現(xiàn)的局面，就是非法小產(chǎn)權(quán)房滿天飛。
但城市政府必然反對(duì)小產(chǎn)權(quán)合法化。如果小產(chǎn)權(quán)房合法化了，城市政府財(cái)政最大的財(cái)源——土地出讓金就沒(méi)有了。城市政府如果任由農(nóng)地放量建造，就不能壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，也就不能獲得土地壟斷得到巨大收益。這并不是中國(guó)城市政府極其貪婪、與民爭(zhēng)利，更不是城市政府不明白城鎮(zhèn)化加速的光輝前景和好處，而是目前分稅制下城市政府事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱的必然選擇。1994年中國(guó)實(shí)現(xiàn)分稅制改革后，大宗穩(wěn)定的稅源被中央掌握，而次級(jí)不穩(wěn)定的稅源為地方掌握。這就造成越往上日子越好過(guò)、越往下日子越難過(guò)的財(cái)政局面。中央日子比省里面好過(guò)，省里面又比市好過(guò)，而市又比縣好過(guò)，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本都是負(fù)債累累。但上面千根線，還是下面一根針來(lái)穿，事情都是下面基層政府來(lái)干。因此，除了讓駐京辦的同志們“跑部錢(qián)進(jìn)”之外，“以地生財(cái)”是地方政府?dāng)[脫財(cái)政窘狀的最佳辦法。要是小產(chǎn)權(quán)合法化，城市政府財(cái)政估計(jì)就得借債度日了。
因此，只要分稅制不改革，地方政府無(wú)論如何也不會(huì)同意讓小產(chǎn)權(quán)合法化。中央在這個(gè)問(wèn)題上，當(dāng)然也得尊重地方的意見(jiàn)。但城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，地方政府不會(huì)阻攔，小產(chǎn)權(quán)房還會(huì)層出不窮。最后就形成這樣的結(jié)果：如果小產(chǎn)權(quán)房幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)戶聯(lián)成一片形成氣候，地方中央就算按
“歷史遺留問(wèn)題”到時(shí)自動(dòng)轉(zhuǎn)正；如果是百戶千戶零零散散，那對(duì)不起，政府推土機(jī)照樣推過(guò)去，而且沒(méi)幾個(gè)錢(qián)賠償給你。
產(chǎn)權(quán)明晰背后就是利益的再分配。小產(chǎn)權(quán)房之所以不能被合法化，根源在于一旦合法化，地方政府將喪失大宗財(cái)源，而這又是分稅制下地方政府不得已的苦衷。產(chǎn)權(quán)不能明晰界定的結(jié)果，除了城市房?jī)r(jià)飛漲之外，就是中國(guó)土地利用效率極其低下。這是分稅制后中央集權(quán)的必然結(jié)果和成本，短期內(nèi)不會(huì)有任何解決辦法。 |