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村民張美云是新政的受益者，14年前，她通過抵押房屋貸款，開了這家五金店。洪克非
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2009年2月19日，湖南省瀏陽市官渡鎮(zhèn)南岳居委會(huì)村民唐秋一身輕松。在還清瀏陽市農(nóng)村合作銀行的10萬元貸款后，元宵節(jié)剛過，他就急忙到鎮(zhèn)房管所解除了抵押。“有種很放松的感覺，畢竟房子又回到我的手中了。”
今年35歲的唐秋在市場闖蕩多年后，一直期望能擁有自己的家具加工廠。可經(jīng)過估算，建廠總投資逾30萬元。唐秋幾經(jīng)拼湊，仍然有10多萬元的缺口。一家人商量一夜，決定把80多平方米的房子，到官渡鎮(zhèn)房管所辦了房產(chǎn)證。之后，唐秋拿著房產(chǎn)證到瀏陽市農(nóng)村合作銀行抵押貸款10萬元，解了燃眉之急。
在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農(nóng)村實(shí)行的背后，是一項(xiàng)悄悄試行了十多年的“農(nóng)屋新政”：給農(nóng)宅確權(quán)、并抵押融資，這兩項(xiàng)都是全國首創(chuàng)。
破解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金之困
比及唐秋，瀏陽棖沖鎮(zhèn)農(nóng)民張美云夫婦則是較早嘗到“農(nóng)屋新政”甜頭的人。14年前,張美云夫婦從鄉(xiāng)下遷往鎮(zhèn)上安家立業(yè)。他們買地皮建房，計(jì)劃開一個(gè)小五金店，但東拼西湊，不僅欠下6萬元債務(wù)，而且做生意所需的流動(dòng)資金也沒有著落，發(fā)家致富的夢想變得遙遠(yuǎn)。
同一年，瀏陽市政府發(fā)文，要求“做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位和個(gè)人房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記發(fā)證工作”，一批辦事員被派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點(diǎn)。瀏陽市房產(chǎn)局在張家隔壁的二樓租了個(gè)房間，棖沖鎮(zhèn)房管所掛牌成立。房管所的辦事員動(dòng)員張美云辦個(gè)房產(chǎn)證，因?yàn)榭梢詫⒎孔拥盅航o農(nóng)村合作銀行，貸些款盤活生意。依此辦理的張美云很快拿到了3萬元貸款。14年后，回憶當(dāng)時(shí)的舉動(dòng)，她認(rèn)為抵押農(nóng)房貸款一定程度上改變了她的命運(yùn)。
2月18日上午，瀏陽市房產(chǎn)局局長張益平在解釋當(dāng)時(shí)政策起因時(shí)說，“主要是因?yàn)檗r(nóng)村因房屋產(chǎn)權(quán)之爭經(jīng)常發(fā)生兄弟之間、叔嫂之間的爭執(zhí)和矛盾，辦理產(chǎn)權(quán)證有利于化解矛盾。”
現(xiàn)任瀏陽房產(chǎn)局辦公室主任李勇，當(dāng)年是駐點(diǎn)瀏陽北盛鄉(xiāng)的辦事員。當(dāng)時(shí)，和他搭檔的是一個(gè)常年和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打交道的基層信貸員，日常工作就是挨家挨戶上門，宣講政策，動(dòng)員農(nóng)民辦房產(chǎn)證。剛開始，農(nóng)民辦證的積極性并不高，“認(rèn)為沒多大必要，辦證還要花幾百塊錢”。
而事實(shí)上，“農(nóng)屋新政”推出前，農(nóng)民就有較強(qiáng)的貸款需求。離湖南省會(huì)長沙1個(gè)小時(shí)車程的瀏陽市，幾度被評(píng)為全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)。在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中，苗木種養(yǎng)、花炮加工等都是遠(yuǎn)近聞名的項(xiàng)目，也急需充沛的流動(dòng)資金支持。
因國家規(guī)定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款，而農(nóng)民能抵押的最值錢的東西就是房子和土地。除了這兩樣，農(nóng)民很難拿出有價(jià)值的抵押物，這也使其獲取貸款異常艱難。
對(duì)此，銀行也愛莫能助。瀏陽農(nóng)村合作銀行分管信貸的副行長李壽樹說，只要是商業(yè)銀行，它就一定會(huì)追求利潤最大化，同時(shí)也一定要保證貸出資金的安全，避免風(fēng)險(xiǎn)。“貸款要有抵押，這是保證安全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。過去農(nóng)民為什么貸款難，要害就在抵押物上。”
除抵押貸款外，只剩小額貸款和質(zhì)押貸款兩類。前者杯水車薪，而質(zhì)押對(duì)于除開房屋就無其他資產(chǎn)可言的創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶來說，同樣可望不可即。農(nóng)民貸款難已成為農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯后的關(guān)鍵問題。據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的一份資料統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)在整個(gè)金融機(jī)構(gòu)中占用的貸款額度不到6％。
瀏陽的“農(nóng)屋新政”巧妙地解開了其中的癥結(jié)。用農(nóng)民房屋抵押貸款盤活了農(nóng)村金融。瀏陽市農(nóng)村合作銀行一負(fù)責(zé)人透露，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶除了3萬元以下的小額信用貸款用于簡單種養(yǎng)以外，開店辦廠、規(guī)模種養(yǎng)所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式。
被譽(yù)為“世界煙花之鄉(xiāng)”的瀏陽，煙花制造業(yè)支撐起了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的半壁江山。遍地開花的煙花工廠、半農(nóng)半工半商的農(nóng)民，讓瀏陽農(nóng)民在融資貸款上的探索走在前列。瀏陽市房產(chǎn)局提供報(bào)表顯示，貸款過百萬元的煙花企業(yè)比比皆是。
據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局統(tǒng)計(jì)，1995年實(shí)行政策之初，全市投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為3．35億元。而到了10年后的2005年，各個(gè)金融部門投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為26.18億元，10年間增長了6．8倍。此時(shí)到瀏陽市房產(chǎn)部門登記備案的農(nóng)村房屋抵押達(dá)10172宗，抵押額近103億元。
“10年來農(nóng)民用投入的139.6億元建造的房屋，通過產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和抵押，換得了93.54億元的流動(dòng)資金。把農(nóng)民最大的財(cái)富——房子，由死錢變成了活錢。”張益平說，2008年，農(nóng)戶的抵押融資多達(dá)10個(gè)億，成為破解農(nóng)民貸款難的一把金鑰匙。銀行也從中獲益，年盈利過億的瀏陽市農(nóng)村合作銀行的一份報(bào)告顯示，其農(nóng)屋抵押貸款的發(fā)放量，2008年9月止，已經(jīng)占總量的近四成。
新政似乎催生了一個(gè)農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)共贏的局面，并因此寫入了瀏陽市委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和市政府的工作報(bào)告之內(nèi)。
低調(diào)的嘗試
然而，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證一直存在爭議。原因是農(nóng)民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的。《土地管理法》明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”
1999年，國務(wù)院辦公廳曾專門發(fā)出通知，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”。2008年1月8日國務(wù)院下發(fā)通知，重申“城鎮(zhèn)居民不得購買小產(chǎn)權(quán)房”，并且再次明確：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
但瀏陽市房產(chǎn)局有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證是有法律依據(jù)的。《物權(quán)法》中規(guī)定：“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”、“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”。這些規(guī)定并未區(qū)分城市居民住房和農(nóng)民住房，顯然適用所有人。
“從另一個(gè)角度來看，房產(chǎn)局也沒有規(guī)定是城市房屋產(chǎn)權(quán)局，而不能給農(nóng)村房屋權(quán)屬確權(quán)認(rèn)定！法無禁止即是可行。”湖南當(dāng)?shù)赜新蓭熒踔琳J(rèn)為，強(qiáng)行限制給農(nóng)屋確定產(chǎn)權(quán)，有制度化加劇城鄉(xiāng)差異的后果。
張益平承認(rèn)，執(zhí)行中曾有專家質(zhì)疑農(nóng)屋的抵押并擔(dān)心農(nóng)村住房的出讓問題，但事實(shí)上，操作中從未逾越法律紅線。因抵押而產(chǎn)生的農(nóng)屋資產(chǎn)轉(zhuǎn)移只能限定在本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，實(shí)際執(zhí)行中，更強(qiáng)化為本村本組之內(nèi)。而農(nóng)民的住房權(quán)屬在本村內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)移，法律是允許的。
記者查詢湖南省和長沙市有關(guān)文件，發(fā)現(xiàn)政策的限定十分明確。湖南省建設(shè)廳和長沙市的文件指出，“集體所有土地上的房屋實(shí)行登記發(fā)證制度”。長沙市則細(xì)化規(guī)定，“權(quán)屬證書采用建設(shè)部監(jiān)制的全國統(tǒng)一的《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》和《房屋他項(xiàng)權(quán)證》。”農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)證與城市居民的區(qū)別是，“權(quán)證應(yīng)明確注明土地為集體所有”。
對(duì)于外界擔(dān)心的流轉(zhuǎn)問題，長沙市的政策規(guī)定，因“買賣、交換、贈(zèng)與、繼承……”等原因，房屋權(quán)屬“在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)”發(fā)生轉(zhuǎn)移的，辦理轉(zhuǎn)移登記須提供“所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明”。湖南省建設(shè)廳同樣規(guī)定，轉(zhuǎn)移登記需要提交“經(jīng)村民會(huì)議同意或者村民會(huì)議授權(quán)經(jīng)村民代表會(huì)議同意的證明材料”。
農(nóng)民財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確認(rèn)
有專家認(rèn)為，瀏陽乃至湖南給農(nóng)民住房頒發(fā)全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)證的做法，“是對(duì)農(nóng)民擁有住房的現(xiàn)狀給予的法律上的確認(rèn)”。而官渡鎮(zhèn)房管所所長顏源感受得更多的是農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)。
顏源所在的官渡鎮(zhèn)房管所下轄達(dá)滸、官渡、大圍山等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去年一年辦理了房屋權(quán)屬登記600多戶。“忙的時(shí)候局里還抽調(diào)了三個(gè)人來幫忙，最多的一個(gè)月辦理了203本。”顏源告知，新辦理的農(nóng)戶還沒有一戶進(jìn)行抵押登記的。而此前辦理房產(chǎn)登記的則有68宗進(jìn)行了抵押貸款搞創(chuàng)業(yè)經(jīng)營。
瀏陽市房產(chǎn)局鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦主任何輝對(duì)此的分析是，在國內(nèi)農(nóng)村，作為休養(yǎng)生息之地的房屋是農(nóng)民一輩子最為看重的財(cái)產(chǎn)。從確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值到抵押投資，其間必然有一個(gè)過程。很多人都是走“從確權(quán)到簡單資本運(yùn)營（抵押貸款）”的道路。
與之前相比，農(nóng)民辦理房產(chǎn)證的積極性也大有提高，何輝認(rèn)為，背后的動(dòng)因來源于農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)的提高。他記得，有一戶農(nóng)民剛蓋好房子，就要求辦房產(chǎn)證。后來對(duì)方慶祝喬遷之喜，擺酒請(qǐng)客，還特意邀請(qǐng)何輝。“這個(gè)事情給我的感覺是，當(dāng)?shù)乩习傩盏漠a(chǎn)權(quán)意識(shí)有明顯提高。”何輝說。
據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局一份抽樣調(diào)研報(bào)告顯示，從1995年到2005年，農(nóng)村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％。而這10年，也是瀏陽市農(nóng)村村民建房的高峰期。瀏陽房產(chǎn)部門的調(diào)查表明，從1995年開始，該市進(jìn)入農(nóng)村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設(shè)新房。全市每年年建房量在1．2萬~2.1萬戶之間，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％。
2005年，瀏陽市房產(chǎn)局的針對(duì)3030戶的一項(xiàng)抽樣調(diào)查表明，該群體建房每平方米造價(jià)為198元，建房費(fèi)用戶均達(dá)3．928萬元。而按全市31.28萬戶推算，農(nóng)村房屋資產(chǎn)量達(dá)110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元，按戶均計(jì)算為122.88億元），這是一筆巨大的財(cái)富。
2005年~2008年，瀏陽市的縣域經(jīng)濟(jì)有了長足發(fā)展，并數(shù)度步入全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣之列。據(jù)了解，部分富裕地方，農(nóng)屋的造價(jià)高達(dá)幾十萬元以上。產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)“為農(nóng)民進(jìn)入資本市場打開了通道”。
限制“全流通”是桎梏還是保護(hù)
2008年8月以來，“農(nóng)屋新政”在湖南各地逐漸開展。2008年10月，中央發(fā)布文件，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民融資。這給了瀏陽的房產(chǎn)部門極大信心。“我們準(zhǔn)備先在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞試點(diǎn)，集中所有力量，將該地區(qū)的辦證登記率提高到90％，并依次推廣。”張益平介紹說，“全瀏陽市農(nóng)房約值120億元資產(chǎn)，如果能開發(fā)一半，就將有60億元進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。”
據(jù)棖沖鎮(zhèn)房管所所長王傳輝介紹，在該鎮(zhèn)街道，40％的農(nóng)戶已經(jīng)辦理了房產(chǎn)登記手續(xù)，他所轄的天平橋鎮(zhèn)街區(qū)，這一比例達(dá)到了90％。街區(qū)的規(guī)模也在逐年壯大，許多人像張美云當(dāng)年一樣，通過“買地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進(jìn)入小城鎮(zhèn)。
與此同時(shí)，這一新政存在的問題也十分明顯。農(nóng)民成為市場主體以后，是否做好承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備？限定流轉(zhuǎn)渠道的抵押，還不了錢所可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)也引人關(guān)注。當(dāng)?shù)匾汇y行人士稱，當(dāng)前的農(nóng)民住房抵押貸款存在一定風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民宅基地上房子的流轉(zhuǎn)限定在本村組間，這種保護(hù)性政策將外來購買者排除在門外。而在農(nóng)村要處置抵押物很難行得通，許多村民礙于情面不會(huì)去買抵押房。變現(xiàn)之難決定銀行風(fēng)險(xiǎn)防范之弱。
他見過多起類似事件，其中一戶，在十幾年前就收到了法院的拍賣通知，但房子至今也沒賣出去。在張美云家對(duì)面，兩戶同樣是從鄉(xiāng)下搬來建房的人家，就因?yàn)榈狡跓o法還貸，房子被拍賣，最終只能轉(zhuǎn)回鄉(xiāng)下老家。如此一來，這一漸進(jìn)式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也凸現(xiàn)隱憂：農(nóng)民住房抵押或者賣出后，如何實(shí)現(xiàn)后續(xù)保障？
何輝則認(rèn)為情況沒有如此復(fù)雜。銀行在貸款時(shí)對(duì)申請(qǐng)人的條件會(huì)審查，而其貸款的額度一般在房屋價(jià)值的50％以下，遠(yuǎn)低于城市房屋價(jià)值70％的比率。對(duì)于操作者的壓力較小。瀏陽市農(nóng)村合作銀行合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理部經(jīng)理劉志陽也持有相同觀點(diǎn)：農(nóng)民集中一輩子財(cái)力建設(shè)的房屋不會(huì)輕言放棄。瀏陽北區(qū)一戶抵押住房創(chuàng)業(yè)后，無法還貸導(dǎo)致房屋被處置，村組內(nèi)無人租買。但法院執(zhí)行局去處置時(shí)，才揭了幾塊瓦，其親戚就籌資開始還貸。
對(duì)于天災(zāi)人禍導(dǎo)致房屋需要處置的，銀行一般給予照顧。但這些年來一般不會(huì)出現(xiàn)拒不還貸的情況。他的估算是，因?yàn)楦鞣N原因無法還貸，最終需要處置房屋的，不到無法還貸戶數(shù)的10％。他認(rèn)為，隨著中央發(fā)布文件，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)農(nóng)民融資等政策出臺(tái)，今后的房屋處置情況會(huì)有一個(gè)好的前景。
但質(zhì)疑者擔(dān)憂，即便嚴(yán)格制度設(shè)計(jì)可以減少銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但限于“保護(hù)”、無法“全流通”的房屋又何以真實(shí)體現(xiàn)價(jià)值？又怎能進(jìn)一步起到促進(jìn)農(nóng)村融資的創(chuàng)業(yè)作用？該人士提醒記者注意，瀏陽的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可能是與“新政”互助的基礎(chǔ)條件，對(duì)于其他農(nóng)村地區(qū)而言，前景有待觀察。
本報(bào)湖南瀏陽2月22日電 |