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世界各國(guó)食品安全立法，由于其規(guī)定的內(nèi)容龐雜（食品種類(lèi)繁多、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)詳盡），無(wú)一例外地導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量眾多、條文冗長(zhǎng)，因此往往被認(rèn)為體系十分復(fù)雜。但是綜觀各國(guó)食品安全立法，就其內(nèi)容選擇和體例編排而言，基本上都可以分為兩大類(lèi)。
（一）內(nèi)容選擇
1．單獨(dú)立法
在內(nèi)容選擇上，世界上大多數(shù)國(guó)家的食品安全法都是采取單獨(dú)立法的模式，即僅在立法中規(guī)定食品以及其他與食品緊密相關(guān)的事物，如飼料、農(nóng)獸藥、食品包裝、食品機(jī)械等等。采取這種立法模式的國(guó)家以日本為典型，日本在其《食品安全法》中第二條明確規(guī)定：本法律中所指的“食品”是指所有的飲品、食品，不包括藥事法規(guī)定的醫(yī)藥品及與醫(yī)藥相關(guān)的產(chǎn)品。這就將與食品沒(méi)有直接關(guān)系的其他產(chǎn)品明確地排除在外，這種立法模式嚴(yán)格地區(qū)分了食品與其它同層次產(chǎn)品，如藥品和化妝品等的界限，通過(guò)單獨(dú)立法的方式專(zhuān)門(mén)規(guī)定了僅與食品相關(guān)的內(nèi)容，具有極強(qiáng)的針對(duì)性。
2．混合立法
另外也有一部分國(guó)家的食品安全法采取的是混合立法模式，即將食品、藥品、化妝品甚至日用品的內(nèi)容用一部法律網(wǎng)羅。采取這種立法模式的國(guó)家主要有美國(guó)和德國(guó)，美國(guó)食品安全法體系中最重要的一部法律就是《食品、藥品和化妝品法》，而德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的食品安全基本法也是《食品和日用品法》（直到2006年1月被新的法律所替代，且合并立法趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)）。在這兩部法律中，第一部分都是關(guān)于這些產(chǎn)品的一般性規(guī)定，然后才分章規(guī)定各個(gè)具體產(chǎn)品的一些特有規(guī)定。這種立法模式將與食品相類(lèi)似的、處于同一層次的其它產(chǎn)品的內(nèi)容安排在一部法律之中，既規(guī)定了它們的共性，又突出了特性，其最主要的意義可能還在于大大的節(jié)約了立法成本。
（二）體例編排
1．分散立法
分散立法體例，是指根據(jù)食品（及食品相關(guān)產(chǎn)品）種類(lèi)或食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)分別制定食品安全法規(guī)的立法模式。采用此種立法體例的國(guó)家主要以美國(guó)為典型。比如，美國(guó)的食品安全法規(guī)分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是《食品、藥品和化妝品法》及其配套法規(guī)，其內(nèi)容包含了摻假食品、食品添加劑、營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充劑、食品標(biāo)識(shí)等與食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管；另一方面是《肉類(lèi)檢驗(yàn)法》、《禽類(lèi)檢驗(yàn)法》和《蛋產(chǎn)品檢驗(yàn)法》等規(guī)范不同種類(lèi)食品的單行法令。
這種立法體例的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)具體的食品安全問(wèn)題進(jìn)行分別立法，能就某一特定事項(xiàng)分門(mén)別類(lèi)作出針對(duì)性極強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，并相應(yīng)地由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督和解釋?zhuān)m用法律相對(duì)方便。
2．統(tǒng)一立法
統(tǒng)一立法體例，是指在宏觀層面建立一部食品基本法，并在此法的綱領(lǐng)性要求下，制定分門(mén)別類(lèi)的具體法律法規(guī)。采此種立法體例的國(guó)家現(xiàn)在很多，其中以德國(guó)和日本為代表。
2005年9月7日，為執(zhí)行歐盟178/2002號(hào)法令，德國(guó)《食品和飼料法革新法》（LFGB）生效，同時(shí)先前一系列食品安全法都失去效力，比如《畜肉衛(wèi)生法》、《禽肉衛(wèi)生法》等具體食品法律規(guī)范的內(nèi)容都濃縮到該法中，德國(guó)食品安全法統(tǒng)一立法的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)。日本在其《食品安全法》（2003年修訂前叫《食品衛(wèi)生法》）的統(tǒng)轄下，關(guān)于食品安全監(jiān)管的立法主要有：《食品法規(guī)》、《食品法規(guī)標(biāo)簽要求》、《包裝及容器法規(guī)》、《食品添加劑法規(guī)》、《農(nóng)藥和其他污染物規(guī)定》、《食品及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口法規(guī)（其它法規(guī)及要求）》、《食品及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口程序》和《食品廢棄物再利用法》等等。
這種立法體例的優(yōu)勢(shì)在于，通過(guò)一個(gè)總綱性的食品安全基本法來(lái)對(duì)食品安全問(wèn)題作出一個(gè)總綱性的規(guī)定。在該法的基礎(chǔ)上，再來(lái)制定具體的、某個(gè)方面的特定法律。這樣既有統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管原則可以遵循，又有某一特定食品或環(huán)節(jié)針對(duì)性強(qiáng)、內(nèi)容詳盡的單行法律法規(guī)可以適用，從而克服了分散立法體例中的法規(guī)比較零散，并可能相互重疊、相互沖突的缺陷。
通過(guò)對(duì)各國(guó)食品安全立法模式的現(xiàn)狀考察，我們可以發(fā)現(xiàn)雖然在內(nèi)容選擇和體例編排上各國(guó)體現(xiàn)出較大的差別，卻并不能僅憑立法模式的差異判斷出孰優(yōu)孰劣。事實(shí)上，各發(fā)達(dá)國(guó)家立法模式雖不同，自身卻都形成了一套良性有效的食品安全法體系。因此我國(guó)在立法模式的選擇上，對(duì)外國(guó)的借鑒顯得有些無(wú)所適從。但經(jīng)筆者分析，外國(guó)食品安全法律體系上的差異，并非立法者任意而為之，究其原因還是與本國(guó)的歷史、經(jīng)濟(jì)、政治背景密切相關(guān)的。在對(duì)各國(guó)食品安全立法模式的成因進(jìn)行深入的剖析之后，再結(jié)合我國(guó)國(guó)情，相信能做出較好的選擇。因?yàn)槠拗疲诖藘H選取美國(guó)和歐盟的兩種立法模式進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，但這兩種模式正是最具代表性的。
（一）美國(guó)食品安全立法模式的成因
根據(jù)前文對(duì)食品安全立法模式現(xiàn)狀的考察，美國(guó)食品安全立法在內(nèi)容選擇上屬混合立法、體例編排上屬分散立法。形成這種狀況的原因，與美國(guó)食品安全監(jiān)管工作的政治、經(jīng)濟(jì)歷史背景密切相關(guān)。
美國(guó)的食品安全立法至今已有一百多年的歷史，但實(shí)際上自1906年《肉類(lèi)檢驗(yàn)法》(Meat Inspection
Act)和《純凈食品和藥品法》(Pure Food and Drug
Act)的頒布，美國(guó)食品安全立法模式已經(jīng)基本定型，其后只是不斷發(fā)展完善，但體系框架并未做調(diào)整。
然而，在美國(guó)百余年的食品安全立法史中，始終貫穿著一個(gè)核心的問(wèn)題，即國(guó)家的政策導(dǎo)向。從理論上說(shuō)，食品安全立法的首要目標(biāo)應(yīng)該是保障消費(fèi)者的生命和健康，但在美國(guó)立法的進(jìn)程中（即便是現(xiàn)在），這一目標(biāo)常常會(huì)與食品行業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)利益相沖突，如何平衡這些利益關(guān)系，是立法者必須予以考慮的。[1]
為了維持食品行業(yè)、消費(fèi)者和食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的微妙關(guān)系，在食品安全立法初期，美國(guó)不斷制定和修改法律來(lái)達(dá)到這一平衡。通過(guò)最初的兩個(gè)法案，國(guó)會(huì)將食品安全的監(jiān)管職責(zé)交給了農(nóng)業(yè)部（主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)部雇有獸醫(yī)專(zhuān)家能夠識(shí)別生病的動(dòng)物并防止其進(jìn)入食品供應(yīng)體系）。因?yàn)閭?cè)重點(diǎn)不同，農(nóng)業(yè)部將監(jiān)管的權(quán)力分給了兩個(gè)不同的下屬機(jī)構(gòu)：《肉類(lèi)檢查法》的執(zhí)行權(quán)交給了畜牧工業(yè)局(Bureau
of Pasturage Industry)，《純凈食品和藥品法》的執(zhí)行交給了化學(xué)局（Bureau of
Chemistry）。這種權(quán)力的劃分形成了兩套并行的管理和責(zé)任系統(tǒng)并一直延續(xù)到今天。由此我們可以看出，正是因?yàn)榛瘜W(xué)局能夠?qū)Ξ?dāng)時(shí)食品、藥品中摻假的成分進(jìn)行化學(xué)檢驗(yàn)，從而解決當(dāng)時(shí)食品、藥品安全最大的隱患，所以二者混合立法的模式就確立下來(lái)，甚至在1937美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的新法《食品、藥品和化妝品法》(Food,
Drug and Cosmetic Act)中，更將化妝品的內(nèi)容混合在一起，充分發(fā)揮了化學(xué)局的職能。
另一方面，由于食品行業(yè)和農(nóng)業(yè)部千絲萬(wàn)縷的利益糾葛，幾任部長(zhǎng)先后因食品安全問(wèn)題下臺(tái)。為形成權(quán)力制衡，化學(xué)局從農(nóng)業(yè)部分離出來(lái)，改名為食品藥品管理局(FDA
)，并入衛(wèi)生部承擔(dān)了執(zhí)行《食品、藥品和化妝品法》的職能，從而最終形成了衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部并列執(zhí)行兩部食品安全法律的局面，這便是美國(guó)分散立法模式形成的根本原因。
（二）歐盟食品安全立法模式的成因
歐盟食品安全法律體系是典型的統(tǒng)一立法體例的模式。雖然，歐盟各國(guó)原先都有本國(guó)的一套食品安全法，歐盟層面也頒布了一些關(guān)于具體方面的食品安全法令，但很長(zhǎng)時(shí)間并沒(méi)有制訂統(tǒng)一的食品安全法律。直到2002
年1 月28 日歐洲議會(huì)和理事會(huì)頒布了第178/2002 號(hào)法令，即通常所稱(chēng)《歐盟通用食品法》，并建立“歐盟食品安全管理局（European Food
Safety Authority,
EFSA）”，其后幾經(jīng)修訂，最終于2005年2月歐盟委員會(huì)提交《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》經(jīng)歐洲議會(huì)審議并通過(guò)，確定歐盟自2006年1月1日起實(shí)施新的食品安全法令，最終形成了統(tǒng)一的歐盟食品安全法框架。
究其原因，隨著歐盟一體化進(jìn)程的不斷加深，歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大；加之歐盟東擴(kuò)后，更多貧困、落后的新成員國(guó)入盟，對(duì)于歐盟而言增加了對(duì)成員國(guó)之間進(jìn)行食品安全管理與協(xié)調(diào)的難度；對(duì)新成員國(guó)則意味著要在統(tǒng)一的歐盟政策框架下尋求發(fā)展，包括食品安全管理法規(guī)等；同時(shí)，更多小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的出現(xiàn)加大了歐盟食品安全的不確定性因素，增加了食品安全管理的難度。尤其在進(jìn)入21世紀(jì)后，歐洲各國(guó)頻頻爆發(fā)的食品安全事件不斷困擾著歐盟當(dāng)局，農(nóng)民損失慘重，消費(fèi)者失去信心。為緩解壓力，增加農(nóng)產(chǎn)品出口，減少貿(mào)易損失，歐盟認(rèn)識(shí)到需要在提高食品安全方面進(jìn)一步做出努力，從根本上扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面。 |