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可以說遇到諸多問題和困難的“酒仙橋危改現(xiàn)象”是北京市危舊房改造中的一個(gè)縮影。長期以來，北京市政府一直非常重視“危改”工作，從解放初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以福利住房模式為背景的“救急救危”，到改革開放后經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中的以福利住房和住宅商品化為背景的“主動解危解困”，再到如今市場經(jīng)濟(jì)體制下的以住宅商品化為背景的“與房地產(chǎn)開發(fā)和保護(hù)古都風(fēng)貌相結(jié)合”，北京市“危改”工作經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展完善的過程。
然而，為什么時(shí)至今日，“危改”工作中仍會遇到諸多困難和問題呢？
首先，經(jīng)過近幾十年的危改后，一些開發(fā)前景好、操作性強(qiáng)、利潤高的區(qū)域已改造完畢。剩下的要么有產(chǎn)權(quán)不清晰等歷史遺留問題，要么是由于土地用途、容積率等規(guī)劃指標(biāo)限制，改造難度大——都可謂是“難啃的骨頭”。其次，1979年以后，隨著落實(shí)私房政策和后來的產(chǎn)權(quán)登記，土地和房屋的權(quán)屬關(guān)系發(fā)生了很大的變化，原來的一些國有存量住宅被下放或轉(zhuǎn)移給單位或個(gè)人，這大大提高了“危改”中土地取得環(huán)節(jié)的交易成本，延長了改造周期，降低了綜合開發(fā)的利潤。第三，以酒仙橋危改項(xiàng)目為例，這些住戶大多是下崗職工，在經(jīng)歷了國有企業(yè)改制后，其經(jīng)濟(jì)狀況和社會地位都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，一方面他們難以承受巨額的回遷費(fèi)用，另一方面拆遷引致的一些生活成本也較為沉重。
由此可見，“酒仙橋危改現(xiàn)象”是當(dāng)前背景下的階段性現(xiàn)象，是由于我國土地使用制度改革、住房制度改革、國有企業(yè)改制等一系列制度變遷共同作用而導(dǎo)致的。
實(shí)際上，這些住戶對危改有強(qiáng)烈的需求，因?yàn)楦脑熘笤搮^(qū)域的生活環(huán)境、市政基礎(chǔ)設(shè)施等將得到較大的改善。之所以意愿沒有轉(zhuǎn)化為行動，核心問題在于他們大都難以承受較高的回遷成本和拆遷導(dǎo)致的直接或間接的交易費(fèi)用。在該項(xiàng)目的改造過程中，作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府與作為政策目標(biāo)群體的居民、開發(fā)商之間形成復(fù)雜的博弈關(guān)系。
一般來講，危改區(qū)住戶希望通過“危改”，既能解危、又能解困。解危就是改變身居危房的危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)，是對更好居住環(huán)境的緊迫需求；解困是要求以舊房改造為契機(jī)，獲取盡可能多的原有住房所有權(quán)或使用權(quán)的補(bǔ)償。
而政府在“危改”中既要保護(hù)開發(fā)企業(yè)的合法收益，又要保護(hù)被拆遷群眾的利益。同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)調(diào)整用地功能、疏散中心城區(qū)人口、落實(shí)城市規(guī)劃、增加財(cái)政收入等目標(biāo)。
因而，三者之間的博弈就會出現(xiàn)如下狀況：當(dāng)政府提出加快“危改”的政策措施后，居民若逐漸接受，對“危改”的意愿就會由平穩(wěn)向加快轉(zhuǎn)化，“危改”整體推進(jìn)速度就會加快；當(dāng)“解危”目標(biāo)有保障后，居民大多希望能盡可能多地獲取收益以實(shí)現(xiàn)“解困”，這時(shí)政府的意愿是維持現(xiàn)有政策，平穩(wěn)推進(jìn)；若居民“解困”的愿望不能被完全滿足，對“危改”的意愿也趨于平穩(wěn)，這樣“危改”的步伐會放慢：“危改”放慢后，不僅居民的“解困”意愿不能實(shí)現(xiàn)，“解危”的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，于是居民的“危改”意愿又轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ涌欤徽谶@種壓力下，不得不調(diào)整政策。
與之相似，政府提出一項(xiàng)“危改”優(yōu)惠政策，開發(fā)商逐漸認(rèn)識到“危改”有利可圖，態(tài)度變?yōu)榉e極參與，于是“危改”步伐加快；開發(fā)商在參與“危改”過程中，為追求利益最大化，不斷尋求突破規(guī)劃限制，這就與政府實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的目標(biāo)發(fā)生沖突，政府仍會維持現(xiàn)有政策；開發(fā)商突破制約條件的意愿不能完全得到滿足，參與“危改”的積極性降低，這時(shí)“危改”的步伐就放慢了。
從上面對“危改”政策“制定—執(zhí)行—修訂—再執(zhí)行”過程的分析，可以發(fā)現(xiàn)政府在這一過程中處于主導(dǎo)地位。當(dāng)危改項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或停步不前時(shí)，政府可以選擇是否采取行動，推出更積極的政策來推動“危改”實(shí)施。
從法律上講，如果房屋產(chǎn)權(quán)明晰，那么由誰來進(jìn)行危舊房的維修和保養(yǎng)將會十分清晰。當(dāng)前政府仍在“危改”中承擔(dān)解危、解困的責(zé)任，是由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住房供給體制下，住房所有權(quán)向國家集中，由國家統(tǒng)一配置住房資源。當(dāng)時(shí)住房投入的歷史欠賬較多。如今政府承擔(dān)“危改”的責(zé)任，實(shí)際上相當(dāng)于“滯后”行使產(chǎn)權(quán)人的職責(zé)。
從本質(zhì)上講，“酒仙橋危改現(xiàn)象”的產(chǎn)生是與住房制度改革息息相關(guān)的，此問題的解決也必須從這個(gè)角度去尋求突破。首先，需要將“危改”與住房保障體系接軌。經(jīng)濟(jì)條件好的家庭通過購買商品房解決，中低收入家庭通過經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房解決，根據(jù)居民家庭的實(shí)際情況，符合條件的最低收入家庭通過廉租住房解決。這樣不僅有利于緩解居民支付大筆回遷費(fèi)的壓力，也解決改造過程中住戶的居住問題。其次，要“改造”與“解困”相結(jié)合。“危改”中涉及的住戶為城市整體利益犧牲了很多個(gè)人利益，然而受政府財(cái)政能力的限制，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往非常有限，甚至難以維持原有的居住水平。這就需要補(bǔ)償形式的多樣化，如在開發(fā)后給這些原住戶提供從事物業(yè)管理等工作崗位，或在他們承包底商店面時(shí)給予適當(dāng)優(yōu)惠等等。
從長遠(yuǎn)看，福利住房供給體制已終止9年，大量住房資源逐步由國家轉(zhuǎn)移到單位或個(gè)人。因此在“危改”中，政府應(yīng)逐步退出這一角色，更多行使管理者的職能，而“危改”通過市場機(jī)制選擇開發(fā)主體，在政府有關(guān)部門的監(jiān)督和管理下實(shí)施改造。
(作者系北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系博士) |