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投，還是不投？
1月20日，一家商業(yè)銀行債券交易員對下單城投債心存猶豫，這只債券的收益率高出同期貸款利率近100個基點，項目現(xiàn)金流、抵押資產(chǎn)等一切正常。
擔(dān)憂來自一項即將出臺的政策。
1月19日上午，國務(wù)院第四次全體會議討論即將提請十一屆全國人大三次會議審議的《政府工作報告(征求意見稿)》。溫家寶總理在講話中提出，“更好地發(fā)揮財政政策在擴大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。
上述內(nèi)容立刻引起商業(yè)銀行人士的高度關(guān)注。“可能會有一些規(guī)范性的條款，對債市和銀行貸款造成一些影響。”1月20日，一家股份制銀行資金部人士表示，市場傳言上述措施由財政部負(fù)責(zé)牽頭制定。
此前，有報道指出，2008年初，全國各級地方政府投融資平臺的負(fù)債總計為1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。而有商業(yè)銀行人士稱，截至2009年末，政府融資平臺的貸款余額約為6萬億元。
截至發(fā)稿，本報記者未能聯(lián)系上財政部相關(guān)人士。而多位接受本報記者采訪的金融專家、銀行人士均指出，設(shè)定合理的負(fù)債率水平，控制地方政府負(fù)債總量及其財政擔(dān)保行為，規(guī)范政府融資平臺等應(yīng)是重要組成部分。
政府融資平臺何其多？
“現(xiàn)在的融資平臺太多。”1月20日，南京博達(dá)投資咨詢有限公司首席顧問康濤告訴本報記者。康曾為一家大型銀行江蘇省分行投行部總經(jīng)理，目前為地方政府和企業(yè)提供財務(wù)顧問服務(wù)。
他表示，不僅僅是在傳統(tǒng)的交通運輸、城市建設(shè)、土地儲備、國資經(jīng)營等領(lǐng)域，各級政府成立了融資平臺，現(xiàn)在還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，如文化等領(lǐng)域。而各級政府不斷設(shè)立融資平臺的目的是擴大融資規(guī)模，因為政府融資需要通過其控制的公司來進(jìn)行，但一家公司的資產(chǎn)有限，負(fù)債規(guī)模也存在“瓶頸”，于是地方政府通過不斷新設(shè)融資平臺取得融資。
目前，全國四級政府融資平臺超過8000家。
在掌握各級政府融資平臺的大體情況之后，有關(guān)部門針對其中存在的問題，要求各地政府予以關(guān)注，逐步規(guī)范和加強管理。
而來自地方政府的一種觀點認(rèn)為，政府融資平臺沒有金融監(jiān)管部門想象的那么大、那么多，有一些并不屬于政府融資平臺，與金融監(jiān)管部門的專業(yè)看法存在不一致。
一位金融專家稱，由于政府融資平臺貸款的期限長，存在“前人借錢、后人還債”的現(xiàn)象，對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內(nèi)的政績就越大”。
尤其是在2009年，這樣一個擴大投資的絕佳機會。以東部某省會城市為例，當(dāng)年該市計劃投資400多億元，但實際的固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過500億元。今年該市提出的目標(biāo)更高，達(dá)到550億元，所需融資的途徑包括財政投入、吸納社會資金、項目自身的融資能力等。
早在2003、2004年，時任某大行江蘇省分行投行部負(fù)責(zé)人的康濤，為了完成針對蘇南某市的一項政府融資平臺貸款，他設(shè)計出一套控制政府負(fù)債總量的公式。一是，地方政府的負(fù)債總額(包括實際負(fù)債和或有負(fù)債)應(yīng)該不能超過當(dāng)年地方財政總收入的70%；二是，當(dāng)年到期的債務(wù)本息總額不能超過一般預(yù)算收入的30%。
但在執(zhí)行過程中，類似的指標(biāo)并不能約束政府的“胃口”，反而被大大超越。
“地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的高達(dá)80%以上，政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。”交通銀行(8.85,0.02,0.23%)金融研究中心在一份報告中指出，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況，造成債務(wù)管理非常混亂。
所以，“中央政府如果希望規(guī)范政府融資平臺，不僅要控制其負(fù)債總量，還要規(guī)范各類平臺”。康濤說。
打開政府融資平臺“項目包”
規(guī)范政府融資平臺的行動已經(jīng)展開。
2009年11月6日，針對一些基層政府出現(xiàn)了政府融資平臺公司等主體由財政擔(dān)保，向行政事業(yè)單位職工等社會公眾集資，用于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園等的拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象。財政部專門下發(fā)《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知(財預(yù)[2009]388號)》(下稱“通知”)。
《通知》明確要求，嚴(yán)禁發(fā)生新的財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為。地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須量力而行。確需舉債融資的，必須嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律法規(guī)及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。嚴(yán)禁違反或規(guī)避相關(guān)法律的規(guī)定，為平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔(dān)保。
近日，本報記者獲悉，2010年元旦后不久，財政部等部委向各省級政府下發(fā)一份調(diào)查問卷——“政府負(fù)債調(diào)查表”。
言及目前正在擬定的規(guī)范措施，一位金融學(xué)者建議，核心是規(guī)范政府的負(fù)債行為，包括財政擔(dān)保行為，控制政府融資平臺的信用風(fēng)險，給地方政府設(shè)定一個合理的負(fù)債率。
交行金研中心表示，歷史上，中國國有銀行曾積累了數(shù)以萬億計的壞賬。在產(chǎn)生壞賬的原因中，政策性貸款首當(dāng)其沖。可見，政府和國有企業(yè)并非貸款的“避風(fēng)港”。
該中心表示，實際上，恰恰是這些具有政府背景的“政策性”貸款項目可能產(chǎn)生新的金融風(fēng)險。其中包括“許多地方政府信息透明度不高，加上各地財政擔(dān)保體系落后，監(jiān)管不到位，銀行難以真實、全面地評估其整體債務(wù)水平和項目風(fēng)險”。
此言不虛，據(jù)相關(guān)部門的調(diào)查顯示，在這些政府融資平臺的“項目包”打開后，發(fā)現(xiàn)有的項目并沒有現(xiàn)金流，這為日后資產(chǎn)質(zhì)量惡化埋下隱憂。而在目前近6萬億元的政府融資平臺貸款中，絕大部分為項目貸款。
對于商業(yè)銀行而言，“目前需要做的是對存量的政府融資平臺貸款進(jìn)行重新梳理，評估風(fēng)險，如果風(fēng)險較大，又沒有足夠的風(fēng)險緩釋手段或存有瑕疵的，需要盡快補足，有些貸款則可能要收回。”1月21日，一位商業(yè)銀行管理層人士說。
“政府平臺項目存在潛在風(fēng)險，但暴露還需要2-3年的時間，最后這一風(fēng)險能否化解取決于經(jīng)濟復(fù)蘇態(tài)勢、土地出讓市場價格走勢等。”1月21日，一家券商研究員表示。
明暗之間
政策未出，市場預(yù)期已經(jīng)成。
“城投債將不好發(fā)了，只能另尋他途。”1月20日，某券商投行人士稱。前述股份制銀行資金部人士還指出，信用產(chǎn)品(尤其是城投類的公司債、企業(yè)債)的發(fā)行，因為風(fēng)險溢價增高，收益率會飆升，其中的一些灰色地帶，如擔(dān)保問題將見光死。
他還擔(dān)心，政策出臺后，政府融資平臺的授信等級將被調(diào)低，一些擔(dān)保措施不到位、項目現(xiàn)金流不足的存量貸款，其質(zhì)量將會受到影響，甚至導(dǎo)致貸款五級分類出現(xiàn)向下遷徙的可能。
不過，商業(yè)銀行有對抗風(fēng)險的資本，目前商業(yè)銀行的撥備已達(dá)1萬億元。
在探討規(guī)范過程中的難點時，康濤指出，負(fù)債率的設(shè)定比較容易，難的是如何給政府編制資產(chǎn)負(fù)債表。數(shù)年前，為組織一筆高達(dá)30億元的城建類銀團(tuán)貸款，他花了4個月的時間才完成某市的模擬資產(chǎn)負(fù)債表。
編制政府資產(chǎn)負(fù)債表需要結(jié)合三方面的情況，其一，與地方財政部門保持良好的溝通；其二，掌握政府控制下所有融資平臺的情況；其三，銀行自身的信貸經(jīng)驗。
以南方一家中小銀行為例，該行從去年開始梳理政府融資平臺貸款。但有些地方政府融資平臺不透明，資產(chǎn)分別是哪些，資金如何運用，不會向銀行透露。
“那么多銀行的資金投入后，具體的資金投向，連融資平臺自己都說不清楚，銀行哪能搞清楚。”前述中小銀行高管直言。
他指出，較為現(xiàn)實的要求是，地方政府自主進(jìn)行負(fù)債總量的平衡，明確自身的融資缺口；控制節(jié)奏，保證項目建設(shè)資金能夠跟上，而政府梳理債務(wù)的目的主要是搞清楚可融資的規(guī)模有多大。 |