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中國(guó)地方債形成的真正機(jī)理在哪里？中國(guó)的地方債規(guī)模究竟有多大？它會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來全局性的危機(jī)嗎？地方融資平臺(tái)未來的發(fā)展方向怎樣？帶著諸多問題，我們專訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康教授。
時(shí)代周報(bào)：不少人估測(cè)的中國(guó)地方債的數(shù)字在迅速攀升，就您的了解，地方債務(wù)規(guī)模有多大？
賈康：目前沒有某一個(gè)研究機(jī)構(gòu)或者研究者有能力去全面把握相關(guān)的信息，所以許多數(shù)據(jù)只能說是對(duì)地方債規(guī)模的粗線條推測(cè)。
關(guān)于地方債務(wù)規(guī)模，我的基本想法是，實(shí)際的情況可能就在6萬億元這個(gè)比較“保守”的數(shù)據(jù)和11萬億元這個(gè)比較“激進(jìn)”的數(shù)字之間。
時(shí)代周報(bào)：您在不同的場(chǎng)合均提到融資平臺(tái)負(fù)債是地方政府隱性負(fù)債的主要部分，地方融資平臺(tái)怎么產(chǎn)生隱性債務(wù)？
賈康：地方融資平臺(tái)由來已久，主要是地方政府為了繞過“預(yù)算法”的規(guī)定舉債籌資，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實(shí)體，再以法人發(fā)行項(xiàng)目債、公司債之名，變相發(fā)行地方公債和市政債，并向銀行舉借貸款，等等。應(yīng)當(dāng)說，地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但又有一些問題值得擔(dān)憂。
融資平臺(tái)與政府關(guān)系密切，實(shí)際的貸款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等情況。一些地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對(duì)地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不很清楚，甚至地方政府對(duì)自己的融資平臺(tái)的全面負(fù)債情況也不很清楚。這樣就很容易由不規(guī)范的“隱性債務(wù)”產(chǎn)生隱性公共風(fēng)險(xiǎn)的積累。
譬如，在有些實(shí)力有限的縣市，一些融資平臺(tái)幾年融資下來，負(fù)債規(guī)模可能早就已經(jīng)超過其能夠負(fù)擔(dān)的能力，一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，資金鏈吃緊甚至要發(fā)生斷裂，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，地方政府財(cái)政的巨大壓力很可能要引起局部的危機(jī)，于是最后不得不由中央財(cái)政“救火”，其社會(huì)代價(jià)將是巨大的。
時(shí)代周報(bào)：地方隱性債務(wù)的形成有深層次的原因嗎？
賈康：至少以下幾點(diǎn)是值得關(guān)注的。第一，省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未成型，地方收入緊張。1994年的分稅制改革后，地方稅體系卻遲遲不能成型，地方建設(shè)又面臨巨額資金需求，于是很多地方政府只好以借貸的方式，通過融資平臺(tái)操作的方式來融資；第二，轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強(qiáng)化地方“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的壓力。事實(shí)上，中國(guó)地方政府建設(shè)性債務(wù)融資的體制規(guī)范問題在2008年之前一直沒有正面提到?jīng)Q策日程上，2009年之后才有“地方債”的登堂入室，但這兩年規(guī)模還不太大。第三，GDP考核使地方短期行為動(dòng)因強(qiáng)化，加大了隱性舉債的力度。第四，中央部門、地方高端“達(dá)標(biāo)”壓力也是促增地方隱性債的力量之一。中央一些部門實(shí)際上帶有指令性的要求，對(duì)地方要求考核達(dá)標(biāo)。在某些地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)壓力是非常沉重的。個(gè)別地方要滿足部門的和高端的這種達(dá)標(biāo)的壓力要求，就要運(yùn)用各種途徑來舉借資金，甚至一直借到高利貸，否則“一票否決”，烏紗帽要拿掉，這對(duì)于官員來說就形成了硬約束。
時(shí)代周報(bào)：中國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的全局性發(fā)展嗎？
賈康：說地方債是天文數(shù)字一點(diǎn)不為過，按照部門調(diào)研結(jié)果，截至2009年5月末，地方政府的3800多家投融資平臺(tái)總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債升至5.26萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60%。5.26萬億元是個(gè)什么概念？它是去年全國(guó)GDP的15.7%，全國(guó)財(cái)政收入的76.8%，地方本級(jí)財(cái)政收入的161.35%。
進(jìn)入2010年，中國(guó)地方債的數(shù)字應(yīng)該仍舊在上漲。但是我還是想說如此規(guī)模的地方債總量在目前形成的實(shí)際威脅并不太大，如果今后加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，應(yīng)當(dāng)不會(huì)影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的全局性發(fā)展。
時(shí)代周報(bào)：為什么說如此規(guī)模的地方債總量威脅目前還不大呢？
賈康：我們?cè)诘胤絺鶆?wù)余額估計(jì)數(shù)6萬億和11萬億之間取一個(gè)比較中位的數(shù)據(jù)8萬億元來評(píng)價(jià)。根據(jù)歐盟協(xié)調(diào)其成員國(guó)之間利益取向的經(jīng)驗(yàn)，公共部門債務(wù)占GDP比重的警戒線是60%。如果我們把8萬億元和中國(guó)的年度GDP對(duì)比，也就20%多些。中國(guó)公共債務(wù)余額的名義指標(biāo)低于20%，合在一起是40%多些。如果我們?cè)偌由细呤⒘信e出來的政策性金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)國(guó)債（金融債）的6個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)公共部門債務(wù)GDP的比率大致就在50%上下。
所以，我認(rèn)為中國(guó)目前的50%上下并不高到很具威脅的程度。天文數(shù)字的總量并不代表相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)到了馬上有殺傷力的程度。
時(shí)代周報(bào)：那在您看來，地方債和地方融資平臺(tái)的真正危險(xiǎn)在哪里呢？
賈康：在我看來，真正值得我們關(guān)注的危險(xiǎn)或威脅，應(yīng)該是規(guī)范性方面的問題，這關(guān)系到中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。
目前地方借債存在著嚴(yán)重的不規(guī)范：它的透明度比較低，在各個(gè)區(qū)域的分布也很不均衡。目前中國(guó)有些區(qū)域存在著地方負(fù)債與它以后的還本付息能力比較嚴(yán)重的錯(cuò)位。而且，這種不規(guī)范的融資手段越來越多地在地方得到使用。種種不規(guī)范、甚至腐敗行為在里面一起發(fā)生。
時(shí)代周報(bào)：我們?cè)撊绾畏婪兜胤饺谫Y平臺(tái)帶來的風(fēng)險(xiǎn)呢？
賈康：
具體說來，我們總結(jié)了一個(gè)“十二字”方針，即“治存量，開前門，關(guān)后門，修圍墻”。首先是“治存量”，地方政府要充分重視已形成的地方隱性負(fù)債的余額，積極消化負(fù)債存量，提高規(guī)則的透明度、規(guī)范性和可行性，及早防范風(fēng)險(xiǎn)；其次，我們認(rèn)為應(yīng)該形成可操作的明規(guī)則，即開前門，提高中央已批準(zhǔn)舉借的地方債在整個(gè)地方實(shí)際債務(wù)舉借規(guī)模里的比重；再次是在需要一個(gè)規(guī)范制度的同時(shí)要有一個(gè)應(yīng)急機(jī)制、急事急辦、特事特辦的特殊程序（平時(shí)關(guān)著、應(yīng)急時(shí)有必要再打開一下的“后門”）；除此之外，我們認(rèn)為還有一個(gè)要點(diǎn)叫做修圍墻，即把原來的一些潛規(guī)則統(tǒng)統(tǒng)堵住，畢竟從舉債的形式看，公開和顯性化的“陽光融資”，是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)與治本之道，應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)基本原則。 |