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隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，作為核心政策工具之一的財(cái)政政策，正面臨著新的挑戰(zhàn)。對(duì)此，充分認(rèn)清財(cái)政政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，厘清未來(lái)的發(fā)展方向，是當(dāng)前宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然需要。
應(yīng)該說(shuō)，在本輪調(diào)控過(guò)程中，財(cái)政政策對(duì)于刺激內(nèi)需起到了重要作用，但過(guò)度依賴財(cái)政投資性支出政策，對(duì)于稅收政策、財(cái)政消費(fèi)性支出政策、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)政策等其他財(cái)政政策工具重視相對(duì)不夠，同時(shí)，對(duì)于財(cái)政政策與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)，也有許多不足之處。這些都制約了財(cái)政政策的作用效果。
對(duì)財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)效果重視也不足。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)政政策支持對(duì)象，更多是重工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，一定程度上加重了長(zhǎng)期困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。從企業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)政政策實(shí)施的受益者，更多是國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)，而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)的支持力度還嚴(yán)重不足，這也使得后者在危機(jī)中復(fù)蘇的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于前者。再?gòu)膮^(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，在充分調(diào)動(dòng)了地方政府的投資熱情之后，財(cái)力充足的各地方政府，進(jìn)一步增大了財(cái)政投資的擴(kuò)張程度，并且首先保障城市領(lǐng)域的投資，而財(cái)力較弱的地方則對(duì)財(cái)政投資政策運(yùn)用乏力，這使得原有的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題更加突出。
財(cái)政政策對(duì)居民消費(fèi)與社會(huì)福利的支持，也還有所不足。雖然從規(guī)模和增幅來(lái)看，近年來(lái)中央財(cái)政的相關(guān)支出不斷增加，但與迅速增長(zhǎng)的投資性支出相比較，這些支出卻已相對(duì)落后，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。甚至在地方政府層面上，為了配合和保障中央積極財(cái)政政策的實(shí)施，對(duì)社會(huì)福利和保障性支出還間接產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。
在政府迫切運(yùn)用財(cái)政政策來(lái)刺激內(nèi)需的過(guò)程中，財(cái)政資金的使用效率經(jīng)常被忽視。一方面，財(cái)政資金在撥付之后，對(duì)于后續(xù)使用的情況缺乏客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)和管理。另一方面，財(cái)政投資的管理存在弊端，如同一個(gè)項(xiàng)目有多個(gè)部門管，地方針對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目，還可以分頭向多個(gè)部門要錢。正是由于缺乏對(duì)資金使用效率的重視，
去年在積極財(cái)政政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府主導(dǎo)的公共建設(shè)項(xiàng)目大量出現(xiàn)過(guò)度投資和重復(fù)投資，降低了財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)用效率和效果。
為了使財(cái)政政策在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更有效的作用，筆者以為，在政策思路上有幾方面問(wèn)題亟須有所突破。
其一，積極財(cái)政政策如何適度退出。2010年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵年份，因此如何有效地實(shí)施“退出”，是財(cái)政政策面臨的重點(diǎn)挑戰(zhàn)。這有兩方面含義，一是所謂“退出”，并非是指財(cái)政投資性政策的迅速弱化，而是如何在保障前期公共投資后續(xù)支持的情況下，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況變化，動(dòng)態(tài)地改革以財(cái)政投資為主的政策運(yùn)行方式。二是更加重視財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)效果，今后的財(cái)政政策可能需要更加關(guān)注解決產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。
其二，財(cái)稅體制改革已經(jīng)迫在眉睫。毫不夸張地說(shuō)，在2009年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，無(wú)論是地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)積累，還是地方政府“土地財(cái)政”模式下的房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)，其背后都是反映了現(xiàn)有財(cái)稅體制存在的弊端和矛盾。因此，為了完善財(cái)政政策運(yùn)用，更有效地作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，財(cái)稅體制改革在目前尤其需要重視，如物業(yè)稅改革、地方政府債券改革等。
其三，財(cái)政政策需要更加重視民生。不可否認(rèn)，近年來(lái)財(cái)政政策對(duì)于民生的關(guān)注程度不斷提高，但與社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的需求相比，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段相比，政府“讓利于民”、“支持民生”的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這不僅使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果難以被多數(shù)社會(huì)公眾所享受，增加了社會(huì)不穩(wěn)定性，而且也難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、從“出口導(dǎo)向”向“依靠?jī)?nèi)需”的轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步復(fù)蘇過(guò)程中，這些問(wèn)題將受到社會(huì)各界的廣泛重視。
其四，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新問(wèn)題、新情況不斷出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的財(cái)政政策工具和手段在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)效果難盡如人意，財(cái)政政策創(chuàng)新的迫切性在大大增加。例如，低碳經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使相關(guān)的綠色稅收制度建設(shè)的迫切性大為提高，國(guó)有企業(yè)影響力的不斷增強(qiáng)，使得新形勢(shì)下創(chuàng)新國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)政策也顯得非常重要。對(duì)此，下一步的財(cái)政政策運(yùn)行，亟待在理論和實(shí)踐方面有所創(chuàng)新和突破。
最后，財(cái)政政策的內(nèi)外協(xié)調(diào)更加重要。一方面，面臨更加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，以及外匯儲(chǔ)備管理體制改革、利率市場(chǎng)化改革、國(guó)庫(kù)管理制度改革等方面的要求，財(cái)政政策與貨幣政策的配合將亟待創(chuàng)新。此外，財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)保政策等的協(xié)調(diào)，也需要有更多、更好的創(chuàng)新嘗試。另一方面，在財(cái)政政策工具的內(nèi)部運(yùn)用方面，也需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)優(yōu)化，尤其體現(xiàn)在財(cái)政投資支出與消費(fèi)支出政策之間、稅收政策與支出政策之間、稅收政策與非稅收政策之間等，從而在整體上提高財(cái)政政策效率。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副研究員） |