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國務院近日公布的《關(guān)于進一步做好利用外資工作的若干意見》（以下簡稱9號文）可以說是一份標志性文件。借用《瞭望》雜志文章的標題來說，這或許意味著外資“超國民待遇”時代的正式謝幕。
而在此之前，向來敏感的外資企業(yè)就已嗅察到了政策風向。中國美國商會在3月份發(fā)布的一份會員企業(yè)調(diào)查中表示，超過38%的美國企業(yè)在參與中國市場及投入競爭方面感覺到“越來越不受歡迎”；中國歐盟商會主席伍德克4月份更是直接在英國《金融時報》上撰文，聲稱“中國正在讓外企灰心”。
不過，在我們看來，外資的莫名驚詫明顯有夸大之嫌。事實上，弱化外資“超國民待遇”這一趨勢自2008年《新所得稅法》統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅率以來便已現(xiàn)端倪，而兩稅合一的政策醞釀可追溯到2004年年底。若進一步翻檢文件，還將發(fā)現(xiàn)，中共中央早在1995年十四屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中就明確提出，未來十五年內(nèi)，要積極、合理、有效地利用外資，對外資企業(yè)逐步實行國民待遇。結(jié)合這樣一個長期視角看，中國對外資的政策顯然有時間上的一致性，現(xiàn)在所做的不過是按部就班地沿著15年前制定的路線圖穩(wěn)步推進，并不存在對外資的故意歧視和立場倒退。
改革開放之初，中國面臨資本和外匯的雙重缺口，技術(shù)和管理經(jīng)驗也極為匱乏，客觀上對外資存在巨大需求；此后一些地方政府掀起了一輪又一輪招商引資潮，更助長了對外資極度寬松的經(jīng)濟環(huán)境。
然而30年后，中國經(jīng)濟面臨的內(nèi)外部約束在不斷收緊。例如，根據(jù)許多經(jīng)濟學家的測算，中國第一輪人口紅利期將于2012-2020年以后進入衰退期；而歐美對人民幣匯率重估的壓力，也使得以往高度依賴出口的中國經(jīng)濟增長模式到了需要重新反思和重新設計的十字路口，此時對外資政策做出適當調(diào)整，應當說是客觀條件使然。
無論是從立法精神還是經(jīng)濟學的一般原理看，對外資實行“超國民待遇”都存在顯著的弊端。首先，盡管一些學者強調(diào)，《TRIMs協(xié)議》等貿(mào)易法規(guī)并未明文限制成員方給予外資超國民待遇，但對內(nèi)資企業(yè)的差別待遇同樣是與WTO鼓勵自由貿(mào)易的精神不相容的；不僅如此，對外資的間接補貼也是近年來中國對外貿(mào)易中糾紛不斷的一個重要誘因。其次，它對國內(nèi)市場的效率和公平構(gòu)成了雙重損害，由于地方政府的偏愛，外資企業(yè)享受了絕對的優(yōu)惠政策，對內(nèi)資企業(yè)形成“擠出”效應。最后，正是由于“超國民待遇”的存在，一些外資企業(yè)不思進取，缺乏積極性來配合中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的推進。
當然，對于外資的抱怨，應當一分為二地看。長期以來，中國對于外資存在兩種矛盾的態(tài)度：一方面，在許多領(lǐng)域，如在征地、稅收減免、進出口權(quán)和換匯、注冊資本認繳等方面給予外資“超國民待遇”；另一方面，又對外資企業(yè)實行某種“次國民待遇”，如產(chǎn)品的當?shù)爻煞忠蟆①Q(mào)易平衡要求、出口實績要求、企業(yè)設立時的嚴格審批制度和行業(yè)準入限制。
對于外資而言，當務之急是要全面理解中國的新外資政策，避免造成不必要的誤讀。要看到，第一，9號文在嚴格限制“兩高一資”和低水平、過剩產(chǎn)能擴張類項目的同時，更強調(diào)要“擴大開放領(lǐng)域，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。第二，9號文還強調(diào)，對符合條件的西部地區(qū)內(nèi)外資企業(yè)繼續(xù)實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；對東部地區(qū)外商投資企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，要加大政策開放和技術(shù)資金配套支持力度。
可以看到，中國對外資的態(tài)度并未發(fā)生根本改變，只不過略作“微調(diào)”而已，將重點放在鼓勵外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和推動其向資本稀缺的中西部轉(zhuǎn)移。從國際經(jīng)驗來看，包括日本、韓國在內(nèi)的其他東亞國家在經(jīng)濟發(fā)展不同階段對于外資都經(jīng)歷了類似的轉(zhuǎn)變，從最開始的“來者不拒”到后來的“有所選擇”，政策落腳點都是為了最大程度地保證市場的效率與公平。
最后，在取消外資“超國民待遇”地位同時，還應避免國有企業(yè)成為新的“超國民待遇”獲得者。解決思路就是，不管是對外資、國企，還是民資，都一視同仁，取消差別待遇；在非敏感行業(yè)和領(lǐng)域，盡可能地做到政策透明和公開，鼓勵自由競爭。
（作者系宏觀經(jīng)濟分析師） |